الكيفيات القانونية لخوصصة المؤسّسات العمومية الاقتصادية

ناقش الطّالب محمد لمين بن قايد علي، أطروحة نيل شهادة الدكتوراه (تخصص قانون) بكلية (جامعة الجزائر 1)، تعرّض فيها للجوانب القانونية لمسار خوصصة المؤسسة العمومية وإبراز العوائق والاختلالات، وفيما يلي ملخّص شامل.
تعد الخوصصة إحدى السياسات التي تفرضها الأوضاع الاقتصادية، خاصة اقتصاديات الدول التي اختارت التغيير الجذري لنمط اقتصادها من اقتصاد يقوم على مبادئ اشتراكية اتخاذ القرار إلى اقتصاد قائم على حرية المبادرة وإشراك القطاع الخاص لما له من تأثير ايجابي للنهوض باقتصاد متطور نوع ما. على هذا الاساس، فإن الخوصصة تندرج ضمن سلسلة من الاصلاحات الاقتصادية التي تبنتها الدولة لمعالجة كافة النقائص والاختلالات التي عرفها نمطها الاقتصادي والمالي في آن واحد.
شرعت الجزائر في إصلاحات هيكلية ونظامية، خصت الاقتصاد، ولعل سبب ذلك راجع لفشل كافة الجهود التي تبنتها الدولة غداة الاستقلال للنهوض باقتصاد قوي قوامه الثروة،الجهد والعمل. لكن النتائج المنتظرة لم تتحقق على ارض الواقع، مما ادى الى فرض إصلاحات اقتصادية عميقة البعد، خاصة بعد ظهور موجة الانفتاح الاقتصادي الذي عرفه العالم بعد تلاشي القطب الاشتراكي امام قوة و صمود الرأسمالية.
في أواخر الثمانينات عزمت الدولة ادخال هذه الإصلاحات على اقتصادها من الناحية الهيكلية والمالية بإصدارها مجموعة كبيرة من النصوص التشريعية المنظمة لذلك، اهمها القانون 88-01 المتعلق بالقانون الاساسي التوجيهي للمؤسسات العمومية الاقتصادية التي تعتبر العصب الرئيسي للاقتصاد على العموم، القانون الذي اقر صراحة تمتع المؤسسة الاقتصادية بالاستقلالية من حيث اتخاذ القرار، او من حيث الجانب المالي، تبعته نصوص اخرى كقانون النقد و القرض بموجب القانون 90-10، القانون الذي ثمن العلاقة بين البنوك و المؤسسات الاقتصادية العمومية، المرسوم التشريعي 93-10 المتعلق ببورصة القيم المنقولة الذي اسس لوجود سوق مالية تضطلع بتمويل الاقتصاد الوطني بحيث تعتبر الاطار القانوني الجديد لتمويل المشاريع الاستثمارية المختلفة، وكذا المرسوم التشريعي 93-12 المتعلق بترقية الاستثمار، خاصة و ان الإصلاحات المنتهجة كانت تستدعي اشراك كافة الفاعلين و استقطاب المستثمرين لضخ الاموال التي ستساعد على تحقيق الأهداف المتوخاة من الإصلاحات المنتهجة.
انتهاج الجزائر مثل هذه الإصلاحات كان الهدف منه هو تخلي وانسحاب الدولة كلية من التدخل في المجال الاقتصادي وتقمص دور المشرف والمراقب له من جهة، ومن جهة أخرى اشراك القطاع الخاص في التنمية الاقتصادية.
اللافت للانتباه أن النصوص التشريعية التي تبنتها الدولة في ما يخص الاصلاحات الاقتصادية التي بادرت بها منذ 1988، تناست كلية ان مثل هذه الاصلاحات يجب أن تنصب على فكرة نقل الملكية لأصول وأسهم هذه المؤسسات العمومية ذات الطابع الاقتصادي، ومنه إبراز دور القطاع الخاص والمكانة التي يجب ان توليها له الدولة في الجانب الاقتصادي، خاصة بعد افراز الملك العام والملك الخاص للدولة، بحيث أن الامر يتعلق اساسا بالتنازل على الملك الخاص للدولة، الذي يؤول لها من خلال المؤسسة الاقتصادية العمومية محل تنازل في إطار الخوصصة دون سواه.
تجسد ذلك بسنة 1994، أين تم إقرار فكرة امكانية التنازل عن أصول وأسهم المؤسسات العمومية الاقتصادية، بموجب المرسوم التشريعي 94-08 المتضمن قانون المالية التكميلي لسنة 1994 بمادتيه 24 و25، التي اعتبرت البادرة الأولى لمباشرة أولى عمليات التنازل عن المؤسسات التي تمتلك الدولة فيها كل أو جزء من رأسمالها لأشخاص طبعيين او معنويين تابعين للقطاع الخاص.
صعوبات وعراقيل
عرفت عمليات الخوصصة الأولى صعوبات وعراقيل لتحقيقها لعدم تقبل المبدأ كلية اين تشكلت جبهة تقلل من اهميتها بالنسية للاقتصاد، وتبيان الاثار التي تترتب عنها خاصة من الناحية الاجتماعية ( التسريح للعمال، البطالة وغيرها)، إلى غاية 1995 اين اتضحت الصورة نوعا ما عندما كرس الامر 95-22 المؤرخ في26-08-1995 المتعلق بخوصصة المؤسسات العمومية الاقتصادية، تحديد المبادئ العامة التي تقوم عليها عمليات التنازل عن المؤسسات العمومية، خاصة من حيث الكيفيات القانونية لتنفيذ ذلك.
وعليه أضحت الخوصصة تقنية جديدة، أبرزت الدور الجديد للدولة في المجال الاقتصادي، وبالتالي تخلي هذه الاخيرة عن ممارسة الانشطة الاقتصادية والتنازل عنها لصالح القطاع الخاص، الشريك الجديد في تسيير الامور التي تمت صلة بالاقتصاد، مع ابراز دور هذا الاخير في اعطاء دافع جديد للنهوض بالمؤسة الاقتصادية الحجر الاساس لاقتصاد قوي وفعال.
أضحت الخوصصة ظاهرة جديدة تتجسد في اطار التحول الاجتماعي للنظام الاشتراكي الموجه الى نظام الاقتصاد الحر، نظامين متناقضين تماما، بحيث ان الثاني جاء على نقيض النتائج السلبية للأول. وبالرغم من ذلك، لا يعني أن الخوصصة مرتبطة بالاقتصاد الحر بل أنّ الاقتصاد الموجه تلناها كذلك وفقا لمعايير تراعي من خلالها كافة الجوانب الاقتصادية و الاجتماعية من خلال تحقيق المصلحة العامة.
يراد بالخوصصة، تحويل أو التنازل عن الأصول المادية والمعنوية من جهة، ومن جهة اخرى عن كل او جزء من راس المال الذي تمتلكه الدولة في المؤسسات العمومية الاقتصادية المقبلة لخوصصتها ، كل ذلك لصالح اشخاص طبعيين او معنويين تابعين للقطاع الخاص. بعبارات أخرى، تعني قيام الدولة بتحويل ملكية المؤسسات العامة جزئيا أو كلياً إلى القطاع الخاص، وذلك ضمن تقليص دور الدولة في النشاط الاقتصادي».
في منظور النصوص التشريعية المنظمة للخوصصة، عرفت المادة الاولى من الامر 95-22 الخوصصة على انها معاملة من معاملات القانون التجاري، تتمحور حول:
- تحويل الملكية التي يكون محلها الأصول المادية أو المعنوية مؤسسة عمومية أو جزء منها.
- كل رأسمالها أو جزء منه.
- إما تحويل تسيير للمؤسسات العمومية الذي يوكل لأشخاص طبيعيين أو معنويين تابعين للقانون الخاص، أي أن الدولة تبقى مالكة للمؤسسات وتوكل تسييرها وفقا لصيغ تعاقدية لأشخاص القانون الخاص.
على عكس المادة 13 من الامر 01-04 التي اعتبرت الخوصصة صفقة تتجسد في نقل الملكية إلى الأشخاص الطبيعيين أو المعنويين الخاضعين للقانون الخاص، على أن تنصب مباشرة على ما يلي:
- كل أو جزء من رأسمال المؤسسة.
- الأصول التي تشكّل وحدة استغلال مستقلة في المؤسسة التابعة للدولة.
الخوصصة في الجزائر باعتبارها حتمية اقتصادية وكخيار سياسي انتهجته الدولة الجزائرية نتيجة التحولات التي عرفها النظام الاقتصادي الذي تحول من اقتصاد موجه الى اقتصاد حر تحكمه اساسا مبادئ و قواعد السوق، واجهت عدة عراقيل من الناحية الميدانية لعدم تقبلها من قبل الطبقة الاجتماعية نطرا للنظرة الضيقة التي صرفت لها، وخوفا من الاثار السلبية التي قد ترتبها على هذه الطبقة، ومن جهة اخرى لعدم التأطير القانوني الانسب للعملية، الشيء الذي جعل عمليات التنازل تتسم بالبطء في تنفيذها
وتنفيذ البرنامج المسطر من قبل الحكومة بهذا الصدد.
هذا التباطؤ الذي كان سببه عدم التحديد المحكم للجانب المؤسساتي الساهر على تنفيذ برامج الخوصصة، والتداخل الفادح بين كافة الاجهزة التي حددها الامر 95-22.
مما ادى الى محاولة اعطاء نفس جديد للخوصصة عبر اصدار الامر 97-12 المؤرخ في 19-03-1997 الذي جاء ليعدل ويتمم الامر 95-22 محاولا تغطية وتكملة النقائص مصحوبا بكافة النصوص التنظيمية التي اعتبرت محفزة نوعا ما لاستقطاب المستثمرين لاقتناء ولو جزء من الاصول او رأسمال المؤسسات التي ادرجت ضمن قائمة المؤسسات المقبولة لخوصصتها، عن طريق ادراج احكام تحفيزية تجعل من الاجراء الاقدام على اقتناء عدد من الاسهم محل التنازل، او استعادة المؤسسة محل عملية الخوصصة وفقا لشروط و اجراءات تحفيزية.
على غرار الترسانة القانونية التي حظيت بها الخوصصة، إلا ان الامر بقي على حاله الى غاية 2001 بصدور الامر 01-04 المؤرخ في 20-08-2001 المتعلق بتنظيم المؤسسات العمومية الاقتصادية وتسييرها وخوصصتها، الذي حاول اعطاء دفع جديد لمسار الخوصصة، سواء من حيث المفهوم، من حيث الاجراءات.
إن الامر 01-04 جاء بمفاهيم ومبادئ جديدة برسمه السياسة الجديدة للخوصصة، وذلك بنظرة مغايرة تماما عما تضمنته النصوص القانونية السابقة فانتهج المفهوم الضيق للخوصصة الذي ينصب اساسا على فكرة الملكية دون سواها من جهة، على ان يكون دون التمييز بين طبيعة الاشخاص المتنازل لهم من جهة اخرى، كل ذلك بينته احكام المادة 13 من نفس الامر، والتي نصت على ما يلي:
اختيار الطريقة الأنسب
« يقصد بالخوصصة كل صفقة تتجسد في نقل الملكية.......، كل رأس مال المؤسسة أو جزء منه، أو الأصول التي تشكل وحدة استغلال مستقلة.....». كما أن الامر 01-04 استبعد خوصصة التسييرعلى الإطلاق، وحدد الكيفيات التي يمكن من خلالها خوصصة المؤسسات العمومية الاقتصادية.
إلا أنّه يجب الإشارة على أن نجاح عمليات التنازل عن المؤسسات العمومية الاقتصادية يقترن أساسا باختيار الطريقة الانسب لذلك، مع التنويه الى انه لا توجد طرق موحدة تطبق على عمليات التنازل بل الامر يتعلق بالدرجة الاولى بالأسباب والنتائج المتوخاة عن هذه العمليات للتنازل ما يؤدي الى التأكيد ان طرق وكيفيات الخوصصة متنوعة ومتعددة تحدد وفقا للوضعية التي هي عليها المؤسسة المزمع خوصصتها.
أبرز ما تضمنته الترسانة القانونية عند اعتماد الجزائر الخوصصة كخيار للنهوض باقتصاد فعال هو تبنيها التنازل ونقل ملكية المؤسسات العمومية الاقتصادية بشتى الكيفيات المقررة قانونا، على أن تكرس ذلك بناء على تغيير الشكل القانوني للمؤسسة العمومية التي هي محل عمليات الخوصصة، دون المساس بوجودها من عدمه.
لذا نجد أن النصوص القانونية المنظمة للخوصصة تطرّقت لهذه الكيفيات عبر الامر 95-22 بموجب المواد 25 وما يليها التي اعتبرت ان التنازل عن المؤسسات العمومية الاقتصادية يتم عبر الكيفيات الاتية:
آليات السوق المالي،
المزايدة،
إجراء التراضي،
خوصصة التسيير ومساهمة الإجراء في كافة عمليات التنازل.
من خلال هذا الامر، يتضح أن نية المشرع اتجهت الى تكريس الخوصصة عبر:
نقل الملكية،
التنازل عن التسيير.
أما الأمر 01-04 الذي أطر كما ينبغي الخوصصة فإن الكيفيات القانونية للتنازل عن المؤسسة العمومية الاقتصادية التي كرّسها هي كالآتي:
اللجوء إلى آليات السوق المالي،
إما بالمناقصات،
إما اللجوء الى اجراء البيع بالتراضي بعد ترخيص من مجلس مساهمات الدولة، أو بأي نمط اخر للخوصصة يهدف الى ترقية مساهمة الجمهور، أي أن المشرع كرس وجسد الخوصصة عن طريق نقل الملكية ليس إلا.
إن اللافت للانتباه إن الأمر 01-04 تناول الكيفيات:
من حيث تعدّدها.
من حيث مدى ملاءمة أي كيفية من هذه الكيفيات والمؤسسة المزمع خوصصتها.
يقترن اختيار الكيفية القانونية الانسب للتنازل عن المؤسسة العمومية بقرار تتخذه الهيئات الساهرة على تنفيذ برنامج الخوصصة المسطر من قبل الحكومة، لما لهذه من سلطات في مباشرة وتنفيذ عمليات الخوصصة المسطرة وفقا للبرنامج الحكومي في هذا الصدد.
إنّ دراستنا للكيفيات القانونية للخوصصة تتمحور حول تحديد هذه الكيفيات المكرسة قانونا بموجب احكام المادة 26 من الامر 01-04 من جهة، ومن جهة اخرى اعتمادا على تنوعها وتعددها سيسمح ذلك لاختيار الكيفية الانسب وفقا لمعطيات يحددها الوضع الذي هي عليه المؤسسات المزمع خوصصتها والاهداف المسطرة والمرجوة من عمليات التنازل بوجه عام.
على هذا الاساس انحصرت هذه الكيفيات في:
كيفيات التنازل عن المؤسسة عبر السوق المالية.
كيفيات التنازل عن المؤسسة خارج السوق المالية.
يجب التذكير بأن اختيار الكيفية الانسب للخوصصة المؤسسة العمومية يرجع الى سلطة الهيئات الساهرة على تنفيذ برنامج الخوصصة، التي تتمتع بسلطات واسعة بل لها مطلق النظر في اختيار الكيفية التي تراها مناسبة لتحقيق الاهداف المرجوة من عمليات التنازل عن المؤسسات العمومية الاقتصادية، الامر الذي يؤدي بنا الى دراسة والبحث في دقائق الامور المرتبطة بكل كيفية على حدى، والقول انها الاصلح والانسب لمباشرة الخوصصة سواء كانت خوصصة كلية او خوصصة جزئية.
إن الكيفيات القانونية المنتهجة عبر السوق المالية حددتها الفقرة الاولى من المادة 26 من الامر 01-04 وهي:
الطرح العام للأسهم وفقا لإجراءات وشروط عبر بورصة القيم المنقولة التي تعتبر المناخ الاصلي لعمليات البيع والشراء للأسهم.
العرض العلني للبيع بسعر محدد.
الاكتتاب لزيادة رأس مال.
على أن هذه التقنيات يمكن اللجوء اليها بعد توافر الشروط الاجرائية والقانونية لكل منها تجعل من عمليات التنازل عمليات مربحة للطرفين المتنازل والمتنازل له من جهة، ومن جهة اخرى التسريع في عمليات التنازل عبر البورصة التي يفترض ان تكون سوقا قويا يستقطب المستثمرين، الامر الذي لم نلاحظه في الجزائر بما ان بورصة الجزائر لم تلعب الدور المنوط بها باعتبارها الملتقى بامتياز لعمليات البيع والشراء للاسهم المتنازل عنها.
بالمقابل يمكن التنازل عن المؤسسات العمومية الاقتصادية عبر تقنيات خارج السوق المالي التي ترتكز اساسا على اشراف الدولة على كافة عمليات التنازل باختيار التقنية المناسبة التي تتم وفقا ل:
المناقصات.
التراضي.
أي نمط لترقية مساهمة الجمهور.
تقنيات تعتمد على اتباع اجراءات وشروط ابرام العقود بوجه عام من جهة، ومن جهة اخرى اخضاع هذه التقنيات لقواعد صارمة التي نستمدها من القانون المنظم للصفقات العمومية بما ان الامر يتعلق اصلا بأموال عامة.
وعليه فإن اتباع الجزائر سياسة الخوصصة واللجوء اليها مهما كانت الاسباب سواء لعدم فعالية وفشل القطاع العام من جهة، ومن جهة اخرى ناهيك عن ضغوط المؤسسات المالية الدولية والدائنين، ورغم النتائج المنتظرة لمثل هذا التحول الجذري، الشيء الذي أدى بالمشرع الى ادخال بعض التعديلات على النصوص القانونية المتعلقة بالخوصصة، بحيث مست هذه الاخيرة الجانب المؤسساتي الساهر على تنفيذ برنامج الخوصصة، وكذا الآليات والكيفيات التي تصبو اساسا الى تحقيق المبادئ التي تقوم عليها الخوصصة مما ادى الى استبعاد خوصصة التسيير، والابقاء على الخوصصة عن طريق نقل الملكية التي تبين اتجاه نية الدولة للتخلص من المؤسسات العمومية الاقتصادية حتى ولو كانت استراتيجية
بناءً على ذلك، ونظرا لكون الموضوع جد واسع من حيث الكيفيات، تمت معالجة الموضوع من خلال جوانبه القانونية التي يطرحها مباشرة، خاصة من حيث اختيار الكيفية القانونية المناسبة لخوصصة المؤسسة العمومية، ومدى نجاعتها لتحقيق الهدف المرجو من التنازل عن هذه الاخيرة.
ولتبيان وإظهار ذلك أصبح الإشكال المطروح كالآتي:
ما هي الكيفيات القانونية لأجل خوصصة المؤسسات العمومية والمكرسة في جل النصوص الخاصة؟ وهل هي كفيلة وضامنة لإنجاح عمليات التنازل عن المؤسسات العمومية الاقتصادية؟
للإجابة عن ذلك انتهجنا المنهج الوصفي باستعمال كافة ادوات التحليل والنقد المواتية لذلك، محاولة منا الاجابة عن الاشكالية المطروحة وفقا لخطة بحثية تتكون من بابين ابرزنا من خلالهما تبيان الكيفيات القانونية المنتهجة خارج السوق المالية (الباب الأول)، أين تناولنا في الفصل الاول منه تغليب التنازل عن المؤسسات العمومية الاقتصادية بالاليات التعاقدية، وفي الفصل الثاني الكيفيات القانونية الاخرى ذات الطابع الاجتماعي.
بالمقابل خصصنا الباب الثاني للبحث عن الكيفيات القانونية عبر السوق المالية (الباب الثاني)، وهو بدوره مقسم الى فصلين حيث أن الفصل الاول تناول مكانة السوق المالي في مسار الخوصصة، اما الفصل الثاني فخصص للجانب الاجرائي المتبع على مستوى السوق المالية أي بورصة القيم المنقولة.
وخلصنا في الختام إلى أن الخوصصة لانجاحها لابد من توافر المناخ المناسب لها لا سيما المناخ السياسي والاقتصادي لما لها من بعد استراتيجي على المستويين، هذا من جهة ومن جهة اخرى لابد من تفعيل الدور الذي انيط للسوق المالية لاجل إعطاء ديناميكية قوية للمضي قدما نحو اشراك القطاع الخاص في تسيير دواليب الاقتصاد، خاصة إذا علمنا أن النمط المنتهج مبني على حرية المبادرة، الضفافية والمساواة، لأن في حقيقة الأمر الكيفية الأكثر ملاءمة هي اللجوء الى بورصة الجزائر والتنازل عن الأصول او الأسهم سواء كلية ام جزئيا لاعتبار أن الخوصصة حققت الأهداف المرجوة منها، وهو تخفيف الأعباء على الخزينة العمومية والاعتماد على آليات التمويل عبر السوق المالية.