L'Algérie est confrontée, comme beaucoup d'autres pays, à deux chocs exceptionnellement forts : l'insertion dans l'économie mondiale devenue incontournable et son corollaire, la compétitivité de son économie, y compris le secteur des hydrocarbures, malgré les surplus dégagés annuellement, qui ne sont en rien le résultat d'une quelconque efficacité du système productif ou de la qualité d'un management, mais plutôt les avantages d'une conjoncture internationale favorable. Aujourd'hui, l'Algérie manifeste, à travers les déclarations des autorités politiques, une grande volonté de transformation du système économique, cependant ni la vision n'y est définie ni les institutions et ceux qui les font fonctionner ne sont prêts pour conduire ces transformations. Les comportements sont sclérosés et les stratégies de statu quo sont prisées. En termes de vision dans le domaine économique, rares sont ceux qui peuvent aujourd'hui percevoir une politique économique claire dans son volet réformes. Tout le monde est d'accord, théoriciens et praticiens, pour dire que la visibilité dans ce domaine est plutôt très floue. Des institutions et des mécanismes incapables de canaliser et de rationaliser les comportements Pourtant, depuis maintenant plus d'une décennie, les programmes des différents gouvernements qui se sont succédé ont accordé une grande place d'une part aux instruments et mécanismes pour conduire une transition maîtrisée vers l'économie de marché, et d'autre part, aux dispositifs de promotion de l'investissement privé national et étranger, si l'on en juge par le nombre d'institutions spécialisées, créées, la législation adoptée et les ressources allouées. Cependant, cet effort réel n'a pas toujours été suivi de véritables succès en termes de compétitivité des entreprises, de croissance de la valeur ajoutée du secteur industriel et d'amélioration de l'attractivité des investissements directs étrangers. La raison principale à cette situation semble être d'une part, l'écart entre le cadre institutionnel formellement défini, et sa mise en œuvre au profit du développement économique, et d'autre part, l'insuffisante coordination (voire même l'incohérence) entre les différents segments des réformes : réformes économiques, réformes administratives, réformes de la justice, réformes du système éducatif, etc. Le pilotage des réformes ou plus précisément la gestion du changement (passage d'une économie publique, administrative et rentière à une économie avec un secteur privé dominant, ouverte et productive) pose de sérieux problèmes de vision commune sur les enjeux et les défis de l'ouverture et de la globalisation, de résistances aux changements et de défenses des positions acquises. Sinon comment expliquer le retard pris dans le processus de privatisation ; ce n'est certainement pas un problème d'instrumentation juridique ou de techniques économiques de privatisation. En effet, les consensus sur les grandes questions de réformes ont toujours été difficiles à réaliser ; non seulement le cadre de concertation fait défaut (le CNES qui est censé être la tribune des grands débats sur les questions économiques et sociales en dehors des considérations idéologiques et politiques, n'arrive pas à se positionner par rapport aux logiques politiques, administratives et des groupes de pression), mais aussi et surtout les alliances qui se font sur le traitement d'un problème donné se transformeront en rigidités conflictuelles lorsqu'on passe à un autre problème. Ainsi, par exemple, le syndicat coopère avec l'exécutif pour obtenir la paix sociale dans le milieu salarié, en contrepartie, il exige le statu quo en matière de privatisation. Ces derniers jours, le syndicat (plutôt sa direction) en perte de vitesse et de légitimité dans le milieu industriel, semble prendre un virage de forte inclinaison, comme il est d'usage dans la culture politique en Algérie. Ce changement de comportement de la part de la direction du syndicat ne changerait rien, car ce dernier ne peut plus jouer un rôle ni dans l'accélération des réformes ni dans leur blocage. Il cherchera à se positionner pour rester dans l'arène, même s'il ne jouera plus. L'exécutif ne possède aucun relais fiable dans la société pour conduire le changement : la pratique clientéliste se retourne contre son créateur. Il se trouve que l'exécutif, même muni d'une majorité parlementaire pour voter les lois, n'est pas doté en revanche d'une administration capable de conduire des réformes dans la complexité et l'incertitude. L'administration est minée par un statut de la Fonction publique des plus archaïques où la validation des années dans les postes supérieurs, en vue d'une retraite, reste la seule alternative pour la haute Fonction publique, bien sûr à défaut de bâtir une carrière administrative défiante au plan professionnel, rémunératrice au plan matériel et valorisante au plan social. Il est encore moins doté de relais efficaces dans la société et dans l'économie ; les managers publics sont plus intéressés par un statu quo et par une transition sans objectifs clairs et surtout sans délais fixés que par une transformation de ce secteur public (la lecture des aménagements institutionnels et formels de la gestion du secteur public jamais égalés par leur nombre et leur fréquence : fonds de participation, holding 1, holding 2 et SGP, montre à l'évidence qu'il s'agit de solutions de compromis sur un statu quo). Les entrepreneurs privés ne constituent pas encore une force économique organisée et autonome pour jouer un rôle dans les grands processus décisionnels, eux-mêmes n'ont pas de projets clairs pour le développement du secteur industriel. On a l'impression que tous les acteurs de l'économie et de la société, par manque de projets clairs, optent collectivement et sans concertation pour le statu quo comme «stratégie» par défaut, au moins pour les raisons suivantes : 1) le statu quo est «rémunérateur» dans le contexte d'une économie «fonctionnant» encore sous la logique rentière ; 2) le statu quo est sécurisant, en tout cas moins risqué que le changement et ; 3) l'incapacité des «élites» qu'elles soient dans l'administration, dans le secteur public ou dans le secteur privé, à concevoir un projet de développement économique cohérent et suffisamment élaboré pour être accepté, mobilisateur et porteur de défis pouvant canaliser les ambitions et les intérêts des acteurs. L'élite universitaire semble totalement absente du débat sur les réformes économiques ; certains diraient parce qu'elle n'y a jamais été associée, d'autres diraient qu'elle aussi, manque d'outils d'analyse sur les réformes et n'exprime aucun désir d'engagement dans ce débat. Et pourtant, une élite s'autosaisit d'elle-même des dossiers qui intéressent la société. En un mot, le gouvernement manque de relais crédibles, dans la société et l'économie, capables de jouer un rôle critique, prospectif et d'agent de communication et de pédagogie des réformes ; le gouvernement (c'est une culture du système) préfère travailler seul, ou avec ses démembrements administratifs centraux et locaux, souvent non crédibles, incompétents et eux-mêmes intéressés par le statu quo autant que les autres. Dans le domaine économique, le clientélisme est plus dangereux que dans le domaine politique, car le rapport au réel et à la rationalité est immédiat et le coût des échecs est vite constaté. Aujourd'hui, la restructuration industrielle et la privatisation qui forment les deux termes d'une seule et même politique industrielle, sont prisonnières des logiques d'acteurs dont les intérêts sont fortement corrélés avec la lenteur des mécanismes et des processus de transformation dans le secteur public. «Des solutions creuses pour des problèmes réels» L'univers économique n'a jamais manqué de cadre juridique, réglementaire. Les lois et réglements de toutes sortes ont toujours couvert tous les domaines de l'activité économique et sociale (code des investissements, 1993, 2001 ; loi sur la privatisation 1993, 1997, 2001, organisation du secteur public 1988, 1995, 2001) législation sur la concurrence, refonte de la législation commerciale (registre du commerce, code de commerce : 1993, 1995, 2004…) les lois d'orientation sectorielles sont l'autre pratique à la mode. Cependant, le génie des institutions algériennes est de toujours noyer les vrais problèmes dans des dispositifs (terme consacré) creux dans le sens où ils sont ou inapplicables ou incomplets ou juste pour faire semblant que le problème est traité. En effet, l'élaboration d'une loi ou d'un texte réglementaire est perçue comme un objectif en soi. Son amendement, ou sa transformation est une dimension prévue dès le départ ; ce qui permet de justifier l'échec par la défaillance du texte et jamais par la responsabilité de ceux qui conduisent l'action publique. L'enflure législative et réglementaire cache l'inefficacité institutionnelle, d'où le mauvais usage des institutions. Pendant que le big bang El Khalifa se déroulait, la Banque d'Algérie le biglait comme le reste du pays, pourtant elle est dotée d'un cadre juridique adéquat, et des instruments nombreux et variés (inspection générale, commission bancaire, et autres conseils et comités); ou alors les esprits étaient ailleurs. La pratique institutionnelle en Algérie a montré ses limites. Le problème n'est pas tant dans la nature des institutions mais dans les comportements qu'elles ont généré. Prenons quelques exemples de domaines où la pratique institutionnelle a produit un immobilisme ou une régression, sinon une agitation conjoncturelle génératrice de statu quo. Le cadre institutionnel de la gestion des capitaux marchands de l'état Depuis la première loi, dite loi d'orientation de l'entreprise, qui a fixé les règles du jeu du fonctionnement du secteur public marchand, les autres interventions institutionnelles ont plutôt fait régresser les droits de propriété dans le secteur public. En effet, on est passé d'une situation fiduciaire de l'Etat pour la gestion du secteur public marchand (fonds de participation) portée par une logique économique et encadrée par une règle juridique claire (la fiducie) à une situation sui generis (sociétés de gestion des participations), c'est-à-dire une situation imprécise où, aussi bien au plan économique qu'au plan juridique, l'entreprise s'apparente à une filiale de la SGP sans qu'il y ait une logique économique précise. La situation transitoire a été les holdings dans leurs deux versions. Ces formes d'organisation et de gestion du secteur public, de l'aveu même des chefs d'entreprises, n'ont jamais apporté des solutions aux problèmes des droits de propriété dans le secteur public, au contraire, on a assisté à une dégradation des droits de propriété au niveau de l'entreprise ; la conséquence en a été que l'entreprise a perdu progressivement son pouvoir de décision et son autonomie au fur et à mesure de l'évolution institutionnelle (l'entreprise avait plus d'autonomie sous le régime des fonds de participation qu'actuellement sous la tutelle des SGP). Ainsi, face à cette pratique institutionnelle, le pantouflage des cadres, légitimes pour ces derniers, mais coûteux pour l'économie, a été encouragé, le statu quo s'est érigé en stratégie. Les droits de propriété (aussi bien dans la gestion du secteur que dans sa transformation) qui sont les problèmes centraux de toute réforme et de la transition, n'ont pas été abordés de manière sérieuse par ces catégories juridico-économiques hybrides et sui generis (entre deux rationalités pour justifier l'irrationnel et le compromis). Personne aujourd'hui ne peut mesurer le coût de l'entretien de ces formes juridico-institutionnelles, fonds de participation, holdings, SGP) pour un résultat non visible, sinon totalement nul.(À suivre)
