Mohamed-Cherif Belmihoub, consultant, Professeur en management et développement industriel, à "Liberté"

"Sans compétences de leurs dirigeants, pas d'efficacité pour les groupes industriels"

Dans cet entretien, ce spécialiste en gestion des entreprises aborde la cohérence de la nouvelle reconfiguration du secteur public. La réorganisation en groupes industriels devrait obéir à des logiques industrielles, voire à une stratégie industrielle, insiste-t-il.
Liberté : Une restructuration organisationnelle du secteur public en Algérie est-elle opportune aujourd'hui ?
Mohamed-Cherif Belmihoub : Il est légitime que la question de la performance du secteur public économique soit posée de manière permanente ; d'abord parce que ce secteur représente une part importante dans l'économie nationale par sa présence dans de nombreuses branches et ensuite parce que son déclin en termes de compétitivité et d'innovation et sa situation financière se dégradent de plus en plus et deviennent une préoccupation majeure pour la société et les pouvoirs publics. La gestion du secteur public économique n'est pas facile et présente à plusieurs égards une problématique de toute la politique économique du pays.
Lorsque les lois sur l'autonomie des entreprises publiques ont été promulguées en 1988, il était clair que l'objectif poursuivi était de rendre le secteur économique public, à travers les entreprises publiques, plus performant ; c'est-à-dire, capable d'évoluer efficacement sur le marché concurrentiel. Un objectif qui a été confirmé par les lois suivantes qui ont précisément permis de mettre en place les conditions d'une économie de marché ouverte, comme le démantèlement des monopoles ou l'adoption de nouvelles dispositions du droit du travail qui ont rompu avec la GSE et le SGT.
L'idée centrale, admise par la théorie et par les expériences, dans toute réforme de la gestion du secteur public, est celle de la relation entreprise publique/Etat (actionnaire-propriétaire, régulateur, puissance publique). Les réformes de 1988 ont justement mis en place les conditions juridiques, organisationnelles et politiques pour donner à l'entreprise publique un statut à travers son autonomie de gestion et la définition de sa relation avec l'Etat.
Quelles sont les raisons qui expliquent que, près de vingt ans après leur mise en œuvre, les réformes économiques de 1988 et celles qui les ont suivies n'ont toujours pas atteint leur objectif ?
La défaillance de l'Etat actionnaire ne peut être niée même si l'Etat a souvent décidé d'assainissements financiers importants et récurrents au bénéfice de plusieurs EPE.
La raison majeure qui est à la source des difficultés des EPE réside dans la confusion qui persiste entre les deux missions de l'Etat vis-à-vis des EPE : l'Etat puissance publique et l'Etat actionnaire. Dans le cadre de ces relations Etat/entreprise publique, les pouvoirs publics ont essayé plusieurs modalités : fonds de participation (agence fiduciaire), holdings, sociétés de gestion des participations, mais aucune des modalités n'a réglé le problème des droits de propriété et celui de la confusion des missions de l'Etat en tant que puissance publique et en tant qu'actionnaire. Aujourd'hui, l'EPE, formellement régie par le code de commerce, est toujours en porte-à-faux entre le droit commercial et l'économie administrée. Il faut ajouter, dans ce cafouillage, la survivance des catégories de la GSE (participation) et du SGT, supposées abrogées par les lois de 1988.
L'ouverture d'un chantier sur la reconfiguration de l'organisation du secteur public industriel est certainement très opportune si l'on doit traiter les deux problèmes notés ci-dessus. Faire abstraction de ces problèmes et concentrer la démarche sur des aspects purement organisationnels ne font que perpétuer la crise du secteur public industriel. Comme tout instrument, la structuration organisationnelle ne peut être efficace que par rapport à l'objectif (stratégie) qu'elle doit servir : l'instrument ne remplace pas l'objectif.
Comment voyez-vous une restructuration efficiente du secteur public industriel ?
Il y a deux volets dans votre question : le volet stratégie industrielle et le volet organisation du secteur public. Dans une démarche logique, le premier volet relève de la politique de l'Etat en matière industrielle (filières à développer, plan de compétitivité, mise à niveau du secteur, R-D, politique fiscale, subventions...) ; ce volet a un caractère général et intéresse toutes les entreprises quel que soit leur statut juridique. Le deuxième volet relève des responsabilités de l'Etat actionnaire. Il lui appartient de donner des orientations stratégiques aux entreprises et définir le modèle organisationnel. Le groupe industriel (modalité pratiquée déjà en Algérie depuis plus de 15 ans) est l'une des possibilités d'organisation du secteur public industriel, mais en même temps la notion renferme plusieurs variantes : le groupe industriel comme société mère (société mère et ses filiales au sens du code de commerce), le groupe industriel comme relations industrielles ou relations inter-firmes entre plusieurs EPE avec une instance de coordination ad hoc, le groupe industriel comme holding (une société holding, au sens du code de commerce, détenant des participations majoritaires ou non dans des sociétés commerciales (EPE). La notion de groupe industriel n'est pas une catégorie juridique dans le droit des sociétés (pourtant le droit fiscal la reconnaît), mais une modalité d'organisation économique qui prend une forme juridique EPE/Spa, holding, Epic... Les SGP actuelles s'apparentent à des holdings, mais sans véritables droits de propriété dans les EPE qu'elles "supervisent" ; de même, les EPE non affiliées sont assimilées à des groupes industriels (relations société mère/filiales).
Donc la question centrale dans une restructuration du secteur public est celle de l'exercice effectif des droits de propriété dans le cadre d'une relation claire entre l'Etat propriétaire et l'entreprise publique (reconfigurée en groupe industriel). Si cette question n'est pas réglée, le modèle à implanter n'apportera aucune efficacité ni efficience à la gestion du secteur public industriel. Déléguer de façon précise, durable et pleine les droits de propriété à une entité juridique, à l'effet de les exercer dans le cadre de sa stratégie pour une performance donnée, est le début d'une réforme. Ajouter à ces considérations fondamentales la question des dirigeants de l'entreprise publique (groupe industriel, EPE, filiales...) de leurs responsabilités, de leurs droits, de leur rémunération et surtout de leur compétence.
De notre point de vue, la restructuration du secteur public industriel ne doit pas porter seulement sur la partie opérationnelle (EPE), elle doit être globale si l'on veut traiter les problèmes de ce secteur. La mise en place de groupes industriels à la place des SGP ne règle pas les problèmes si on n'intervient pas en amont de la pyramide ou plus exactement au sommet de la pyramide : le CPE. Aujourd'hui, le CPE fonctionne comme une entité politique, alors que le modèle d'organisation a besoin d'une entité économique totalement autonome de la sphère politique incarnée par le Conseil des ministres et autres Conseils interministériels. La séparation entre les fonctions de l'Etat-puissance publique et celles de l'Etat actionnaire doit être opérée à ce niveau. La mise en place d'une instance dotée d'un statut fort et investie de larges prérogatives ; généralement on met en place une agence des participations de l'Etat. D'un autre côté, les relations de l'agence avec les EPE devront évoluer vers une grande simplification qui suppose le respect effectif du principe de l'autonomie des entreprises. En outre, il faudra accompagner ce remodelage du dispositif par une recomposition du périmètre des EPE pour aboutir à une configuration qui reflète davantage les logiques industrielles.
Par ailleurs, quand bien même l'Algérie aurait opté pour l'économie de marché, les mécanismes de l'économie administrée subsistent encore. Les injonctions et autres décisions administratives continuent, en effet, à fausser les règles de la performance et de la compétitivité. Par ailleurs, les organes d'administration et de contrôle méritent d'être renforcés ; aujourd'hui, l'application formelle des règles du code de commerce conduisent à considérer ces dispositions comme des fictions juridiques. Aussi, l'Etat ne s'est pas doté d'un appareil capable de sélectionner et de former les dirigeants d'entreprises, notamment les membres de CA.
Avec cette reconfiguration, le secteur public sera-t-il l'une des principales sources de création d'emplois ?
La reconfiguration du schéma d'organisation du secteur public industriel doit être vue comme un instrument au service d'une politique industrielle, laquelle est supposée apporter sa contribution à la croissance économique. C'est cette dernière qui permet la création de l'emploi et de la richesse de façon générale.
En quoi le groupe industriel (lequel ? On ne connaît pas encore les contours du modèle imaginé par le ministère de l'Industrie ?) peut-il améliorer la performance du secteur public ?
Encore une fois, l'instrument ne remplace pas la stratégie et les objectifs. Doter le secteur public des instruments de gestion (organisation et management) pour porter une politique et donner une ambition à ce secteur. Le groupe industriel dans les conditions évoquées ci-dessus peut favoriser les synergies inter-firmes, peut consolider les politiques d'investissements dans l'innovation et peut être un instrument de la politique industrielle (pour les secteurs structurants ou lorsque la dépense publique est dominante dans la filière). C'est pourquoi, on peut imaginer plusieurs types de groupes industriels en fonction des filières, du marché, de la place de la dépense publique... La mauvaise solution est de considérer toutes les situations comme identiques et les soumettre au même modèle d'organisation.
La reconfiguration organisationnelle (actuellement en préparation), certainement opportune et même nécessaire, doit être placée à sa juste dimension. Elle doit servir un projet et des objectifs. Le groupe industriel n'est pas une panacée.
Ce dont a besoin l'Algérie, aujourd'hui, c'est d'une véritable politique pour bâtir des entreprises, publiques et privées, capables d'être compétitives et innovantes. Cette politique couvrira les questions de régulation, de climat des affaires, de cadre institutionnel, du marché informel, de système financier et bancaire, etc. C'est au prix de cet effort de l'Etat que la croissance économique et la création de l'emploi trouveront des solutions.
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