Depuis l'an 2000, la croissance économique, bien qu'insuffisante, ne déserte pas le continent ; pour la première fois depuis deux décennies et sous l'impulsion du secteur exportateur, elle est supérieure à 4% sur deux années consécutives. Grâce à un boom agricole prononcé, elle excède 6% en Afrique de l'Est alors qu'elle recule de 6,7 à 4%, en 2003-2004, en Afrique occidentale, à cause des difficultés vécues par la Côte d'Ivoire et le Nigeria. En Afrique du Nord, la croissance économique est plus forte que dans le reste du continent ; elle atteint 6,5% en 2003 en Algérie où elle recule de deux poins, l'année suivante. Le taux d'inflation tombe à son niveau plancher depuis 1994 : il n'est plus que de 8,8% en 2004, en Afrique. Ces politiques libérales sont financées par des bailleurs de fonds soucieux, avant toute chose, de rétablir la solvabilité des pays africains. Les engagements internationaux du continent s'accroissent et avoisinent les 350 milliards de dollars ; six pays (Afrique du Sud, Egypte, Nigeria, Algérie, Maroc et Côte d'Ivoire) se partagent plus de la moitié de ce fardeau. Alors que le gonflement de la dette se fait au rythme de 10,7% l'an en 1980-90, ce mouvement décélère par la suite ; en dehors de rares pays comme l'Angola, le Rwanda et la Sierra Leone : le rapport dette/produit global tombe exceptionnellement de 76 à 43% en 1994-2004 ; le ratio du service de la dette continue à se contracter en 2000-2004 et n'est plus que de 11,8%. L'endettement du continent est essentiellement de type concessionnel ; les créances bancaires, garanties ou non, n'y représentent que 25% environ. Quant au service de la dette, il est généralement excessif au regard des capacités de payement des pays africains ; en 1970-2002, ils mobilisent 540 milliards de dollars d'assistance financière mais honorent un service de la dette plus élevé, se montant à 550 milliards de dollars. Quant aux flux d'investissement étranger destiné à l'Afrique, ils sont relativement dérisoires ; elle accueille 1,4% de l'investissement direct extérieur, soit 11 milliards de dollars seulement, en 2001 ; il se dirige vers ses terres de prédilection habituelles ( Tunisie, Swaziland, Afrique du Sud, etc.) ou les économies minières (Algérie, Zambie, Angola, etc.). Ainsi, ni la libéralisation introduite en Afrique ni les taux élevés de rentabilité y prévalants n'arrivent à bout de la méfiance du capital étranger à l'endroit du continent noir. La structure de la dette des pays africains procède globalement du «financement extérieur» des programmes économiques, conçus avec la coopération du FMI ; ce financement, élément crucial pour le succès du programme, traduit le traitement prescrit (par cette institution internationale) à la dette d'un Etat-membre en « détresse financière». Les créanciers de ce dernier ne s'avisent à lui «alléger» le fardeau de la dette que s'il établit que son insolvabilité n'est pas passagère, ne nécessite pas un simple crédit-relais, s'il est décidé à mener des actions stabilisatrices compatibles avec une balance des payements viable et s'il s'avère qu'un éventuel remodelage de son passif ne conduira pas à une mauvaise utilisation des ressources financières apportées ou libérées. Lorsque de telles conditions sont remplies, le FMI apporte à ce pays son concours direct et surtout sa caution morale sur le marché international des capitaux ; à défaut d'une telle intervention du FMI, les prêteurs n'acceptent pas l'idée de renégocier le repayement de leurs créances. Plus d'un pays africain, y compris ceux «sous programme» d'ajustement structurel (Ethiopie, Algérie, etc.), ont eu, dès que leur dialogue avec le FMI marque le pas, à relever la défiance déclarée de leurs bailleurs de fonds, privés et publics. Une distinction est couramment opérée entre la dette bancaire, privée et la dette publique. La dette bancaire est formée de crédits, à court ou moyen terme, adossés ou non à des garanties publiques et rémunérés selon les termes du marché. Stimulé par les surplus pétroliers qui, dans les années 1970, sont partiellement recyclés dans des projets de développement (plus ou moins profitables), ce type de financement subit un déclin notable, sous l'effet des cessations de payement, des « banqueroutes » en cascade survenues dans le monde (Mexique, Venezuela, Nigeria, etc.), dès 1982. L'encours des prêts bancaires non garantis est relativement négligeable en Afrique; il n'est que de 5% environ de son passif extérieur (2) ; il est l'apanage de six pays seulement (Maroc, Afrique du Sud, Mozambique, Tunisie, île Maurice et Côte d'Ivoire). Les banques commerciales ont une longue expérience des restructurations de leurs créances sur des pays en défaut de payement ; aujourd'hui, ce type de négociations s'effectue au sein du Club de Londres. La dette officielle, bilatérale ou multilatérale, comporte couramment une échéance moyenne ou longue tandis que son coût est susceptible d'être concessionnel, le prêteur abandonnant une partie de ses droits (du point de vue des échéances et du coût). La dette publique et les prêts bancaires garantis (qui dominent le passif extérieur de l'Afrique) se renégocient auprès du Club de Paris qui regroupe les principaux créditeurs officiels (Etats-Unis, Allemagne, France, Italie, Japon, etc.) ; la composante multilatérale de la dette publique (comme les prêts du FMI) est dotée – en principe – d'un privilège : elle doit être, coûte que coûte, apurée à l'échéance pour faire l'économie d'une «sanction» du FMI et conserver sa caution morale. Le Soudan est un des premiers Etats africains à être en défaut de payement vis-à-vis du FMI avec lequel il entre en conflit. Ce privilège des créances multilatérales n'est pas sans exceptions : Par exemple, les remboursements de prêts du FMI au titre de la réserve supplémentaire peuvent être repayés, en cas de besoin, avec une année de retard ; de surcroît, le caractère privilégié des prêts du FMI et de la Banque mondiale est susceptible désormais d'être écarté dans l'hypothèse d'une facilité consentie aux pays pauvres très endettés, etc. Quant aux prêteurs bilatéraux, s'ils ne se désintéressent nullement des rapports du pays débiteur avec le FMI, leurs démarches respectives n'en obéissent pas moins aussi à leurs propres considérations politico-stratégiques. Le traitement classique de la dette publique et de la dette privée garantie se résume à un rééchelonnement du remboursement du principal, voire des intérêts y afférents ; cette opération de consolidation de dettes, échues ou à échoir prochainement, est assimilable à un nouveau prêt, sans apport «d'argent frais» mais associé à une rémunération élevée. Cette renégociation (pénible, voire humiliante pour le débiteur) se déroule en deux temps : d'abord est tracé, en présence d'institutions publiques internationales ( FMI, Cnuced, etc.), un accord-cadre multilatéral entre le Club de Paris et le pays débiteur ; ce dernier (en situation de faiblesse) enclenche, ensuite, sur la base de cet accord-cadre, une négociation bilatérale avec ses créanciers membres du Club de Paris. L'accord-cadre multilatéral a pour principaux objectifs de déterminer : – La nature des dettes à rééchelonner; habituellement, il s'agit d'impayés échus sur le principal et les intérêts et d'échéances en principal d'une période à venir, exceptionnellement pluriannuelle ; – la quote-part de ces échéances admise à la consolidation ; – le nouvel échéancier et le délai de grâce en distinguant les arriérés des échéances futures, les premiers étant toujours pénalisés ; – et s'il y a lieu, la clause de conversion d'une partie de cette dette contre des actifs, comme les prises de participation dans des entreprises publiques privatisables au Maroc. Efficacité discutable Au nom de la règle de «l'égalité des créanciers», le Club de Paris requiert du pays débiteur «co-contractant» de restructurer, sur des bases similaires aux siennes, les dettes officielles à l'égard des Etats non membres du Club et ses dettes bancaires non garanties auprès du Club de Londres ; il est également convié à négocier, à l'exemple de Lagos et Kinshasa, l'apurement de son passif commercial non assuré à l'endroit des fournisseurs non résidents. Il faut bien voir, cependant, que la «gestion stratégique» de la dette, fondée sur les refinancements des crédits bancaires, l'échange de dettes contre des produits primaires ou des programmes sociaux (Soudan, Madagascar, etc.) ou écologiques (Ghana, Zambie, Madagascar, Nigeria, etc.), le rachat de créances sur le marché secondaire, les remises de dettes et surtout le rééchelonnement, a un caractère exceptionnel : elle est propre à une situation de faillite du pays débiteur (qui n'est pas sans rappeler l'état de cessation de payements des entreprises). En même temps, elle n'en est pas moins une opération obligée pour les créanciers qui cherchent, avec l'aide active du FMI et sa supervision, à encadrer la politique économique de leur débiteur afin de récupérer une partie, au moins, de leurs créances (que les banques commerciales en Europe et ailleurs ont pris l'habitude de provisionner, par précaution). En dépit de rééchelonnements, récurrents parfois (Togo, Côte d'Ivoire, Madagascar, Niger, Maroc, Sénégal, Nigeria, Gabon, etc.), la plupart des Etats africains croule sous le poids du stock de la dette. Si l'île Maurice, les Seychelles, le Cap Vert et le Lesotho sont en bonne posture, la quasi-totalité des pays à faible revenu surendettés se situent, en 2004, en Afrique subsaharienne ; le Gabon , bien qu'ayant un revenu intermédiaire n'est pas épargné par un fassif extérieur prononcé ; à l'inverse, l'Afrique du Nord est modérément endettée. L'efficacité discutable des rééchelonnements, qui s'attaquent aux effets, aux symptômes et non aux causes des crises financières, n'échappe pas à la Conférence des Nations unies pour le commerce et le développement (Cnuced) qui, dès 1978, préconise l'annulation des créances publiques sur les pays en développement. Cet appel lancé par la Cnuced traduit la détresse du Tiers-Monde ; repris, depuis, par une partie de la société civile mondiale, il se heurte à deux fausses questions (toujours d'actualité) posées par des experts des institutions financières internationales et qui sont : quels critères d'admissibilité à la remise des dettes publiques faut-il retenir ? Cette dernière ne mènera-t-elle pas (par le jeu démocratique) au tarissement de l'aide publique (par dépit des électeurs, des contribuables des pays développés, qui en sont – en dernier ressort – les « payeurs», les sources de financement) ? Pauvreté, insolvabilité En dépit de ces interrogations, l'appel de la Cnuced est entendu par douze pays industrialisés qui renoncent, dès 1978-1988, à plus de trois milliards de créances officielles sur des pays à bas revenu situés, pour la plupart, en Afrique noire, coopérant avec le FMI, «l'aval» de ce dernier étant donc une condition d'admissibilité à toute remise de dette. Les formes d'allègement du fardeau externe des pays pauvres ne cessent d'être débattues. Lors du G7 de Toronto, en 1988, un compromis est adopté entre les diverses propositions relatives aux modalités d'allégement de la dette; trois options sont alors ouvertes aux membres du Club de Paris : remise partielle, allongement du délai de grâce ou rééchelonnement au taux d'intérêt du marché. Mises en œuvre au Sud du Sahara ( Mali, Niger, etc.), ces conditions de Toronto ont des résultats peu convenables au regard de leur ambition. Aussi, d'autres initiatives sont prises en direction des pays à bas revenu, la situation des pays à revenu intermédiaire (comme le Gabon) ne suscitant aucun intérêt particulier. En effet, les bailleurs de fonds considèrent que ces derniers sont «assez riches» pour apurer leur dû. Cet argument – quelque peu rapide – des créanciers cache deux réalités : la première est qu'il y a peu de pays à revenu intermédiaire en Afrique ; la seconde est que le stock de la dette de ce groupe de pays, étant considérable à l'échelle planétaire, son effacement même partiel pourrait affecter la stabilité du système financier international. Les «conditions de Naples» renforcent la concessionnalité des rééchelonnements consentis par le Club de Paris aux pays pauvres ; elles portent à 67% la réduction du service de la dette, une partie de cette réduction représentant un effacement pur et simple, un don. Une dizaine d'Etats africains (Bénin, Zambie, Burkina-Faso, Mali, Niger, etc.) est admise à tels arrangements. Au milieu des années 1990, à Lyon, le G7, prenant acte à nouveau de l'incapacité des conditions de Naples à rétablir fermement la solvabilité des pays pauvres endettés, hisse à 80% l'effacement éventuel des encours rééchelonnables. N. Mandela, dans son appel en 2005 au G7 fait de l'annulation de l'intégralité de la dette publique (multilatérale et bilatérale) la condition de la stabilité économique de l'Afrique ; dans les «conditions de Londres», le G7 adhère, en février 2005, à l'idée d'effacer, au cas par cas, 100% de la dette officielle des pays à bas revenu. En dépit de ces initiatives, d'une générosité indéniable, le fardeau externe des pays à faible revenu est resté plutôt insupportable : leurs recettes d'exportation et les entrées de capitaux ne les autorisent toujours pas à affronter aisément leurs obligations financières internationales annuelles, au moins (abstraction faite de la nécessité d'exécuter des investissements minimum de survie). Le FMI admet que sur 37 économies à faible revenu, ayant utilisé la formule du rééchelonnement, près de 30 affichent toujours une dette insoutenable. En 1996, alors que la position externe des pays pauvres se détériore, cette institution entreprend des études de «soutenabilité» de la dette des pays subsahariens (Nigeria, Somalie et Liberia exclus) ; d'après ces travaux, cinq pays (Soudan, Mozambique, Burundi, Guinée Bissau et ex-Zaïre) ont un passif extérieur excessif ; neuf Etats (Tanzanie, Rwanda, Ouganda, République populaire du Congo, Cameroun, Ethiopie, Côte d'Ivoire et Madagascar) présentent une solvabilité précaire tandis que treize Etats ( Bénin, Kenya, Ghana, Angola, etc.) sont en mesure d'affronter la charge de leur dette. A cette époque, le FMI et la BIRD lancent l'Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (IPPTE), qui reste obnubilée par l'insolvabilité des Etats bénéficiaires, bien qu'elle prétende coupler celle-ci à la croissance économique et à l'amélioration des conditions de vie. D'une durée limitée, elle devait expirer fin 2004, après des reconductions ; cette perspective est de nouveau repoussée à plus tard pour permettre à certains pays pauvres d'en bénéficier. Cette initiative, qui constitue la première action conjointe des créanciers privés et publics, est orientée vers les pays pauvres éligibles aux concours de l'Agence internationale de développement (AID), c'est-à-dire au guichet des prêts à long terme concessionnels de la BIRD ; de ce fait, elle exclut les pays à revenu intermédiaire sévèrement endettés, comme le Gabon. Aux termes de cette initiative, le pays concerné doit coopérer avec le FMI sur la base de la Facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance (FRPC) qui remplace, en 1999, le «programme d'ajustement structurel renforcé». Alors que le FMI prend l'habitude d'allonger exagérément les mesures associées au Consensus de Washington, cette nouvelle facilité s'en tient, depuis 2000, aux politiques essentielles, évite les redondances avec la conditionnalité de la BIRD et cible davantage la promotion de la croissance et l'éradication de la pauvreté. De surcroît, elle associe à leur formulation les autorités nationales et la société civile qui sont conviées (comme en Mauritanie ou en Tanzanie) à rédiger un «Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté» ; cette démocratisation est une façon élégante d'ancrer le modèle libéral dans les pays débiteurs, de les inciter à l'intérioriser ; car l'ouverture de l'éventail des politiques possibles reste contrainte par les balises posées par les institutions financières de Bretton-Woods. Enfin, dans le sillage de cette facilité triennale, le pays pauvre très endetté obtient un rééchelonnement aux conditions de Naples auprès du Club de Paris, les autres créanciers étant censés accomplir le même sacrifice, le même effort ; le produit de la réduction de la dette est censé aller au financement de la lutte contre la pauvreté, de la réforme de l'administration publique et de la croissance économique, dans le respect des équilibres macroéconomiques. En fin de programme, le FMI et la Banque mondiale effectuent une analyse de la «soutenabilité» de la dette sur la période triennale à venir ; en cas de conclusion négative, le pays débiteur est, sur décision conjointe du FMI et de la BIRD, admis à une nouvelle facilité triennale et bénéficie alors d'un rééchelonnement aux conditions de Lyon conforté par un flux multilatéral «d'argent frais». Cette opération d'ajustement est renouvelée jusqu'à ce que le pays endetté redevienne solvable, que le service de sa dette soit ramené à un niveau supportable ; les institutions internationales s'effacent alors et laissent place à une «normalisation» des rapports entre les prêteurs et donateurs potentiels et le pays concerné. Le premier pays à accéder à cet arrangement est l'Ouganda ; d'autres pays lui emboîtent le pas (dont 26 situés en Afrique). Dans ce cadre, certains pays africains (Mauritanie, Zambie, Sénégal, Cameroun, Ouganda, Niger, etc.) aboutissent à comprimer de moitié environ la charge de leur endettement. En l'absence de recul suffisant, il est difficile de porter un jugement approprié sur cette nouvelle facilité, le FMI lui-même prévoyant son évaluation en 2005. Toutefois, son efficacité reste tributaire de la bonne volonté de certains créditeurs et surtout du mouvement des prix à l'exportation. En 2002, l'élément «don» dans le financement public de l'IPPTE est porté de 18 à 21%, le G8 admettant ainsi que le financement de l'IPPTE n'est pas sans difficultés.(A suivre) – 1) H. Köhler : «Un partenariat mondial pour le développement de l'Afrique», Allocution , Conseil économique et social des Nations unies, 16 juillet 2001, le Bulletin du FMI, août 2001, – 2) BIRD : World Development Indicators, 2001, p.253-255.
