Introduction Après l'avoir qualifié de «fonction» d'un pouvoir unique(1) dans la Constitution de 1976(2), le constituant algérien a érigé la justice en «pouvoir» dans les Constitutions de 1989(3) et 1996(4). Cela pourrait laisser croire que la justice est une prérogative d'Etat égale à l'exécutif et au législatif. Pourtant, ce changement brutal n'a pas eu un impact politique remarquable, parce que le pouvoir en place, représenté par l'exécutif, a toujours considéré la justice comme une fonction subordonnée, et a inlassablement œuvré pour qu'elle soit à son service, aussi bien de facto que de jure(5). La question de l'existence d'un «pouvoir judiciaire» en Algérie s'impose légitimement puisque même le système français, qui a fortement inspiré le système algérien et dont nul ne conteste l'appartenance à la sphère des Etats de droit, n'a osé proclamer que sa justice constitue «un pouvoir».L'analyse des textes régissant la justice en Algérie révèle que l'utilisation du qualificatif «pouvoir» à propos de la justice apparaît plus comme une clause de style, qu'une reconnaissance effective, vu sa dépendance organique (I), et son dévouement au pouvoir en place dans l'exercice de sa mission du fait de sa dépendance fonctionnelle (II). I – La dépendance organique de la justice La justice, c'est essentiellement le magistrat. L'indépendance de la première est intimement liée à celle du second. Or, en droit algérien, la dépendance organique des magistrats n'est pas due seulement au rôle dominant du pouvoir exécutif lors de leur nomination et la gestion de leur carrière, elle est également due au rôle de l'exécutif dans le Conseil supérieur de la magistrature(6), et dans la mutation des magistrats. En Algérie, le CSM, qui est censé garantir l'indépendance organique des magistrats(7), est lui-même placé sous l'emprise de l'exécutif et celui-ci jouit d'un pouvoir illimité dans le choix des postes qu'occupent les magistrats et leurs changement, malgré l'inamovibilité dont ils sont sensés bénéficier. 1 – Un CSM placé sous l'emprise de l'exécutif Le Conseil supérieur de la magistrature, qui est censé garantir l'indépendance de la magistrature, est lui-même sous le contrôle et au service de l'exécutif. Cela est dans l'ordre des choses, puisque c'est au ministère de la Justice, en tant qu'organe de l'exécutif, qu'est confiée la mission de «garantir l'indépendance du pouvoir judiciaire»(8), alors que cette mission ne doit échoir à personne, fusse le président de la République lui-même(9). Elle doit être du seul ressort de la loi. La présidence du CSM est assurée soit par le président de la République(10), soit par le ministre de la Justice(11). Ce poste n'est pas honorifique. En effet, c'est le président, ou son adjoint(12), qui est le porte-parole du CSM(13). C'est à lui que revient la charge d'arrêter l'ordre du jour en coordination avec le bureau permanent. C'est également lui qui dirige les séances du Conseil(14), et cela lui permet d'empêcher le débat sur les questions qui dérangent. Après l'ouverture de la session ordinaire du CSM, tenue le 26 août 1999, et la lecture de l'ordre du jour par le ministre de la Justice, le président de la République s'est opposé de débattre quatre points, le quatrième tendait à débattre les propositions de nominations aux postes de procureur de la République et président du tribunal, ou procéder au mouvement dans ces postes, sur la base que la loi ne confère pas cette prérogative au CSM(15). Pour justifier le choix de l'attribution de la présidence du CSM au président de la République, il a fallu créer un lien artificiel entre, d'une part, l'élection de celui-ci au suffrage universel direct qui fait de lui le représentant de la souveraineté nationale, et d'autre part, le fait que les magistrats rendent leurs décisions au nom du peuple. La question de l'indépendance de la magistrature est ainsi habilement occultée(16). Il ne suffit pas d'avoir un CSM composé en majorité de magistrats(17), pour prétendre à son indépendance, il est nécessaire d'analyser sa composition pour avoir une idée plus claire à ce sujet. – Le président de la République désigne six personnalités de son choix. Il convient de noter qu'il nomme également le premier président de la Cour suprême et le procureur général près de la même cour, et ces derniers sont membres de droit du CSM. Ceux-ci ne peuvent que se soumettre aux exigences du président de la République à cause de la précarité de leurs postes, dès lors qu'il a le pouvoir discrétionnaire de les nommer et de les démettre à tout moment. – Les cinq membres du parquet élus, du fait de leur amovibilité et de leur dépendance durant l'exercice de leurs fonctions à leur supérieurs hiérarchiques et au ministre de la Justice(18), sont aux ordres de l'exécutif. – Le bureau permanent du CSM, qui a un rôle important dans la préparation des sessions du Conseil, est sous l'autorité du ministre de la Justice qui désigne deux (2) fonctionnaires du ministère de la Justice pour l'assister(19). – Le CSM dispose d'un secrétariat assuré par un magistrat secrétaire, et ce dernier est dépendant de l'exécutif qui a le pouvoir de le désigner et de le démettre. – Il est procédé tous les deux (2) ans au renouvellement de la moitié des membres élus et désignés du CSM(20). Cette instabilité vise à les empêcher d'avoir de l'influence, aussi bien dans les débats que lors des délibérations. La création du CSM aurait dû, pour une saine gestion de la carrière des magistrats tenant compte de leur nécessaire indépendance, avoir pour effet un transfert d'un certain nombre de prérogatives dans ce domaine au CSM, d'autant que la loi organique met à sa charge la garantie de cette indépendance(21). Le CSM ne fait, dans la plupart des cas, qu'examiner les dossiers que lui défère l'exécutif dont il entérine le plus souvent les décisions. Etant l'organe disciplinaire pour le magistrat, le CSM est devenu un instrument de l'exécutif lui permettant la mise à l'écart des magistrats jugés trop indépendants(22). Ainsi, suite à l'affaire tendant à interdire le déroulement de l'assemblée générale à l'initiative des réformateurs du FLN, la chambre administrative de la cour d'Alger a siégé d'heure à heure, et a rendu, dans la nuit du 1er octobre 2003, une ordonnance qui interdit au FLN de se réunir jusqu'au prononcé du jugement au fond de l'affaire concernant la légalité du huitième congrès qui a permis à Ali Benflis de devenir Secrétaire général du FLN(23). Les déclarations à la presse du président du tribunal de Sidi M'hamed, Mohamed Ras Elaïne, en qualité de président du syndicat national des magistrats(24), lui ont valu le déplacement d'office comme conseiller à la cour d'Annaba, et par la suite, la traduction devant le CSM siégeant en conseil de discipline, qui a décidé sa révocation. De même que les déclarations à la presse du procureur général adjoint près la cour d'Alger, Rafik Menasria(25), lui ont valu la révocation suite à la décision du CSM. Quand le Conseil d'Etat a été saisi de l'appel interjeté contre l'ordonnance citée ci-dessus, la présidente a confié le dossier à Ahmed Bellil, non seulement pour son expérience, sachant qu'il a exercé avant elle la fonction de président du Conseil d'Etat, mais aussi afin d'éviter toute suspicion de partialité, ainsi que les représailles du pouvoir, surtout après la démission de son époux Abdelhamid Aberkane, du poste de ministre de la Santé, pour rallier l'aile de Ali Benflis au FLN. Aussitôt que le Conseil d'Etat se soit déclaré incompétent en date du 18 octobre 2003(26), décision par ailleurs sans effectivité puisque la décision du Conseil d'Etat est intervenue après l'exécution de la décision de la chambre administrative de la cour d'Alger dont appel et l'organisation d'une assemblée générale nécessite du temps, qui est d'or dans ce cas d'espèce, le ministère de la Justice a ressuscité une ancienne plainte pour faux(27), a décidé le 3 décembre 2003 de suspendre M. Bellil et de le traduire par devant le CSM siégeant en conseil de discipline, et ce dernier a décidé sa révocation. Cela peut permettre de comprendre le revirement du Conseil d'Etat qui n'a pas pu continuer à exercer sa pleine mission de contrôle des décisions disciplinaires rendues par le CSM. En effet, après avoir accepté les recours en annulation des décisions du CSM siégeant en conseil de discipline, considérées émanant d'une autorité administrative, malgré l'article 99 de la loi portant statut de la magistrature de 1989 qui dispose que ces décisions ne sont susceptibles d'aucune voie de recours, le Conseil d'Etat a décidé le 7 juin 2005, toutes chambres réunies(28), que le seul recours recevable contre de telles décisions, désormais considérées émanant d'une juridiction administrative spécialisée, est le pourvoi en cassation(29). 2 – Les magistrats sont amovibles L'inamovibilité signifie qu'on ne peut révoquer un magistrat du siège ni le déplacer sans son consentement. Cependant, cette garantie essentielle d'indépendance ne crée pas un lien intangible entre le juge et son siège. Le magistrat du siège peut, en effet, faire l'objet de poursuites disciplinaires en cas de manquements à ses obligations professionnelles(30), avec toutefois les garanties prévues par son statut. Si l'Etat a mis le magistrat à l'abri de toute responsabilité civile(31) des dommages qu'il peut causer aux justiciables pendant ou à l'occasion de l'exercice de sa profession(32), il a laissé ses responsabilités disciplinaires(33) et pénale(34) intactes. C'est cette responsabilité que l'exécutif utilise pour infléchir les magistrats et, le cas échéant, mettre fin à leur fonction. Nul magistrat ne peut exercer sa noble mission de rendre la justice s'il n'est pas à l'abri de toute ingérence ou pression extérieure, surtout si elle émane de celui qui a le pouvoir de le nommer à un poste spécifique ou subalterne, ou de le déplacer, notamment d'une juridiction se trouvant dans une ville du nord du pays à une autre même similaire se trouvant dans une localité éloignée, ou connue pour ses problèmes. Pour permettre au magistrat d'exercer ses fonctions en conformité avec le serment qu'il a prêté lors de sa première nomination (35), celui-ci ne doit recevoir de conseils ni, a fortiori, d'ordres(36). S'il lui en était donné, il n'aurait ni à les exécuter ni à en tenir compte(37). Il n'a pas à craindre une mesure revêtant une sanction disciplinaire déguisée puisqu'il est inamovible. L'ordonnance n° 66-133 du 3 juin 1966 portant statut général de la fonction publique a d'emblée(38) souligné dans son exposé des motifs(39) que la première raison qui a présidé à l'exclusion des magistrats de son champ d'application tient au respect de leur inamovibilité. Il y a lieu de relever, toutefois, que ni la Constitution ni la loi ne consacrent le principe de l'inamovibilité des magistrats, celle-ci est pourtant considérée comme la principale condition de l'indépendance de la magistrature. Au contraire, tout a été fait pour permettre au pouvoir exécutif de déplacer d'office les magistrats. Ainsi, le droit à la stabilité ne concerne pas la majorité écrasante des magistrats qui sont en l'occurrence : a – Les magistrats du siège ayant moins de 10 ans d'exercice ; b – les magistrats du parquet et les commissaires d'Etat ; c – les magistrats exerçant au sein de l'administration centrale du ministère de la Justice et dans les établissements de formation et de recherche relevant du ministère de la Justice ou dans les services administratifs de la Cour suprême, ou du Conseil d'Etat, ou au secrétariat du CSM(40) ; d – les magistrats occupant des fonctions judiciaires spécifiques(41) ; e – les juges d'instruction.(42) L'article 26/2 du statut de la magistrature a annulé l'essence même de la stabilité des magistrats en annonçant que dans le cadre du mouvement annuel, le CSM peut décider de la mutation des magistrats si les intérêts et le bon fonctionnement de la justice l'exigent. Cela permet de déguiser le déplacement d'office, qui est une sanction du premier degré (art 68), en simple mutation. Ledit mouvement crée, à partir du mois de juin de chaque année, un climat d'inquiétude parmi les magistrats. Si le droit à la stabilité est reconnu au magistrat du siège pour le bon déroulement de la justice, celui-ci peut être bafoué par le président du tribunal(43) ou le président de la cour lors de la répartition des magistrats du siège dans les différentes sections et chambres(44) et le choix des participants à une formation de longue ou de courte durée, à une journée d'étude ou à un séminaire qui pourraient soustraire un dossier d'un magistrat et le confier à un autre. On ne peut répliquer en disant que les présidents de juridictions sont aussi des magistrats du siège, puisqu'ils sont nommés par le président de la République à ces postes, et qui peut les démettre à tout moment, surtout à l'occasion du mouvement annuel. Le régime en place ne fait pas que sanctionner, il montre sa gratitude envers ses fidèles. Cela a permis à des magistrats de bénéficier d'une promotion à un poste spécifique en récompense à leurs attitudes dans les dossiers sensibles. Ainsi, à titre d'exemple, des procureurs de la République sont nommés directement procureurs généraux près les cours et des présidents de chambre sont choisis comme présidents de cour. L'exécutif ne se contente pas d'infiltrer la justice en nommant ses fidèles et en assurant sa mainmise sur elle, il la considère comme une fonction subordonnée et spécialisée dans la fonction juridictionnelle, de sorte qu'il n'y ait «réellement de pouvoir dans l'ordre judiciaire que le pouvoir exécutif»(45). (A suivre)
Boubchir Mohand Amokrane (Maître de conférence Faculté de droit et de sciences politiques Univertité Mouloud Mammeri, Tizi Ouzou)
Note de renvoi : (*) – Duport, Arch. Parl., t. XII, p. 410. Cité in : Jean-Pierre Royer, Histoire de la justice en France, Presses universitaires de France, 3e éd., 2001, p. 276. 1) Le principe de séparation des pouvoirs a été proclamé pour la première fois en Algérie par l'article 2 des institutions provisoires de l'Etat algérien, qui dispose : «La séparation des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire, éléments fondamentaux de toute démocratie, est de règle dans les institutions algériennes». Cf. Institutions provisoires de l'Etat algérien, in : Abdelkader Yefsah, La question du pouvoir en Algérie, ENAP, Alger, 1990, pp. 501 – 505. Cf. p. 502. Ce texte a été élaboré par le Conseil national de la Révolution algérienne qui s'est tenu à Tripoli (Libye) du 16 décembre 1959 au 18 janvier 1960. 2) Chapitre IV de la Constitution de la République algérienne démocratique et populaire du 22 novembre 1976 (J.O.R.A., n° 94). 3) Art 129 et 130 de la Constitution du 28 février 1989 (J.O.R.A., n° 9). 4) Art 138 et 139 de la Constitution du 28 novembre 1996 (J.O.R.A., n° 76). 5) «…tout n'est pas parfait dans la réforme de la justice…». «On ne peut pas régler tous les problèmes du secteur de la justice depuis l'indépendance dans un délai aussi court». «La justice doit être séparée des pouvoirs législatif et exécutif ; chez nous, il reste encore beaucoup de travail à faire dans ce domaine». Le président du syndicat des magistrats, Djamel Aïdouni, «l'indépendance de la justice passe par l'indépendance du juge», entretien réalisé par Z. Mehdaoui, Le Quotidien d'Oran, lundi 28 février 2011, p. 4. 6) CSM : Conseil supérieur de la magistrature. 7) L'article 62/2 de la Constitution de 1963 : «leur indépendance (l'indépendance des magistrats) est garantie par la loi et par l'existence d'un Conseil supérieur de la magistrature». 8) Art 2/1 du décret exécutif n° 02-409 du 26 novembre 2002 fixant les attributions du ministre de la Justice, garde des Sceaux (J.O.R.A., n° 80). 9) Art 64/1 et 2 de la Constitution française du 4 octobre 1958 : «Le président de la République est garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire. Il est assisté par le Conseil de la magistrature». «Cette affirmation induit en réalité des liens de subordination entre l'Exécutif, en son chef suprême, et l'autorité judiciaire». Nathalie Merley, Le chef de l'Etat et l'autorité judiciaire sous la Ve République, Chroniques constitutionnelles, RD.P, n° 3, 1997, pp. 701-739. Cf. p. 707. 10) Art 154 de la Constitution de 1996. On ne peut justifier le fait de mettre un membre de l'exécutif à la tête du CSM que par la volonté d'assurer la dépendance de la justice. 11) Art 3 de la loi organique n° 04-12 du 6 septembre 2004 fixant la composition, le fonctionnement et les attributions du Conseil supérieur de la magistrature (J.O.R.A., n° 57). 12) Art 13 de la loi organique CSM. 13) Art 11 de la délibération portant le règlement intérieur du CSM, adopté par le CSM réuni en sa session ordinaire le 23 décembre 2006 (J.O.R.A., 15- 2007). 14) Art 10 du règlement intérieur du CSM. 15) Cf. le discours du Président de la République pendant la session ordinaire du CSM tenue le 26 août 1999. Bulletin des magistrats, n° 56, 1999, pp. 14-16. 16) Arnaud Martin, «le Conseil supérieur de la magistrature et l'indépendance des juges», R.D.P, n° 3, 1997, pp. 741 – 781. Cf. p. 757. 17) Art 3 de loi organique du C.S.M : «Le Conseil supérieur de la magistrature est présidé par le président de la République. Il comprend : 1- Le ministre de la Justice, vice-président, 2- Le premier président de la Cour suprême, 3 – Le procureur général près la Cour suprême, 4 – Dix (10) magistrats élus par leurs pairs, selon la répartition suivante : – deux (2) magistrats de la Cour suprême, dont un (1) magistrat du siège et un (1) magistrat du parquet général ; – deux (2) magistrats du Conseil d'Etat, dont un (1) magistrat du siège et un (1) commissaire d'Etat ; – deux (2) magistrats des cours, dont un (1) magistrat du siège et un (1) magistrat du parquet général ; – deux (2) magistrats des juridictions administratives autres que le Conseil d'Etat dont un (1) magistrat du siège et un (1) commissaire d'Etat ; – deux (2) magistrats des tribunaux de l'ordre judiciaire dont un (1) magistrat du siège et un (1) magistrat du parquet. 5 – Six (6) personnalités choisies par le président de la République, en raison de leur compétence, en dehors du corps de la magistrature. Le directeur chargé de la gestion du corps des magistrats à l'administration centrale du ministère de la Justice participe aux travaux du Conseil supérieur de la magistrature sans voix délibérative». 18) Art. 30 et 31 C.P.Pénal. 19) Art 10/2 de la loi organique du CSM. 20) Art 5/3 de la loi organique du CSM. 21) Mohamed Bakhtaoui, président de l'Association des magistrats révoqués, «De nombreux juges ne cherchent qu'à briser le mur du silence», propos recueillis par Salima Tlemçani, El Watan, mardi 24 mai 2011, p·6. 22) Christine Brechon-Moulenes, «L'impossible définition du Conseil supérieur de la magistrature», R.D.P, n° 1, 1973, pp. 559 – 655. Cf. p. 637. 23) Tarek Hafid, Conseil d'Etat. «La liquidation annoncée de Mme Aberkane», Le Soir d'Algérie, des mercredi 10 décembre 2003, p. 5. 24) Cf. El Khabar, mercredi 8 octobre 2003, p. 5. 25) Le Soir d'Algérie, dimanche 19 octobre 2003, p.5. 26) Ibid. 27) Cf. El Khabar, jeudi 4 décembre 2003, pp. 1 et 3. 28) Arrêt n° 016886, Revue du Conseil d'Etat, n° 9, 2009, p. 57. Ce revirement jurisprudentiel a été confirmé ultérieurement par plusieurs arrêts du Conseil d'Etat. Arrêt n° 025039 du 19/04/2006, Ibid, p. 57 et 58. Arrêt n° 037228 du 11/07/2007, Ibid, p. 59 et 60. 29) Ramdane Ghenaï, «Le revirement jurisprudentiel du Conseil d'Etat en matière de pourvoi formé contre les décisions émanant du Conseil supérieur de la magistrature», Note de jurisprudence concernant l'arrêt n°016886 du 7 juin 2005, El Mouhamat, Revue des avocats de la région de Tizi-Ouzou, n° 7, 2008, pp. 35-60. 30) Cf. Art 60 et s. du statut de la magistrature. 31) Les articles 31 du statut de la magistrature et 137 du code civil prévoient le recours de l'Etat contre le magistrat. 32) La prise à partie qui était prévue par les articles 214 – 219 du code de procédure civile, elle a été remplacée par la responsabilité de l'Etat des faits de ses fonctionnaires. 33) Art 60 et s. du statut de la magistrature et Art 21 et s. de la loi organique CSM. 34) Art 126 bis, 131, 132 C. Pénal et Art 30 du statut de la magistrature. 35) Cf. Art 4 du statut de la magistrature. 36) L'article 117 du code pénal puni de la réclusion à temps, de cinq à dix ans, les walis, chefs de daïra, présidents d'Assemblée populaire communale et autres administrateurs qui ont pris des arrêtés généraux ou toutes autres mesures tendant à intimer des ordres ou des défenses aux cours ou aux tribunaux. En revanche, le code pénal ne prévoit aucune sanction si ces faits sont commis par le président de la République ou un ministre. 37) Jean-Louis Spriet, «L'indépendance de la magistrature», thèse pour le doctorat en droit, Douriez bataille, Lille, 1943, p. 58. 38) Les magistrats ne sont pas soumis aux dispositions de l'ordonnance n° 06-03 du 15 juillet 2006 portant statut général de la fonction publique (Art. 2/3) (J.O.R.A., n° 46). 39) J.O.R.A., n° 46. 40) Art 26/1 de la loi organique n° 04-11 du 06 septembre 2004 portant statut de la magistrature (J.O.R.A., n° 57). 41) Art 49 et 50 du statut de la magistrature. 42) Art 39 C.P. Pénal. 43) En édictant les règles de répartition des magistrats du siège dans les différentes chambres, «le législateur a entendu mettre les justiciables à l'abri des parties en cause, qu'elles sont donc d'ordre public». C. S (Ch. de droit privé), 11 décembre, Bulletin des magistrats, n° 2, 1966, pp. 60 – 62. 44) Art 9 de la loi organique portant organisation judiciaire. 45) Duport, Arch. Parl., t. XII, p. 410, cité in : Jean-Pierre Foyer, Histoire… , op. cit., p. 172.
