Eclaircir impérativement dans la nouvelle Constitution le futur rôle de l'Etat et codifier l'irréversibilité de l'économie de marché à finalité sociale

« Au XXIème siècle, les batailles économiques se remportent grâce à la bonne gouvernance et la valorisation du savoir »
Commission Jacques Attali (1)
Entre le tout Etat bureaucratique et l'Etat régulateur ou stratégique supposant de dépasser le système rentier telle est la problématique centrale. Différence de taille pour toute politique économique fiable devant tenir compte de cette dure réalité, malgré la crise mondiale, d'une économie de plus en plus globalisée : favoriser l'efficacité économique pour une croissance durable reposant sur l'entreprise quelle soit publique ou privée dans une économie ouverte et son fondement le savoir tout en garantissant le principe d'équité. Aussi, doit être éclairci dans la nouvelle Constitution le futur rôle de l'Etat en Algérie, codifier l'option de l'économie de marché concurrentielle à finalité sociale comme option irréversible, afin d'éviter par la suite des débats stériles, éclaircissement indispensable pour la future politique économique et sociale. Et ce, afin d'éviter les changements périodiques du cadre juridique des investissements, le manque de cohérence et de visibilité, du fait des rapports de forces du moment, la politique gouvernementale se trouvant ballottée entre deux forces sociales antagoniques, la logique rentière épaulée par les tenants de l'import et de la sphère informelle malheureusement dominante et la logique entrepreneuriale minoritaire. Cela explique également que l'Algérie est dans cette interminable transition depuis 1986, ni économie de marché, ni économie administrée, expliquant les difficultés de la régulation, l'avancée des réformes étant inversement proportionnelle au cours du pétrole et du cours du dollar, les réformes depuis 1986 étant bloquées ou timidement faites avec incohérence lorsque le cours s'élève. Aussi, suite à mes précédentes contributions(2), cette présente analyse le compromis des années 2014/2020 qui devra donc concilier l'impératif de productivité et la cohérence sociale, les principes d'une société ouverte et le devoir de solidarité, en un mot l'efficacité et l'équité. Car, il faut éviter toute ambiguïté. L'égalité n'est pas celle du modèle de l963-2014 mais recouvre la nécessité d'une transformation de l'Etat providence de l'Etat gestionnaire à l'Etat régulateur, par la formulation d'un nouveau contrat social, renvoyant à la refondation de l'Etat.

I-FAVORISER UNE CROISSANCE INNOVANTE AU SEIN D'UNE ECONOMIE OUVERTE
Une économie ouverte, la dure réalité, comme le montre l'actuelle crise mondiale ne signifie pas la fin du rôle de l'Etat régulateur car le marché a besoin d'être encadré. Aussi la nouvelle politique socio-économique algérienne devra reposer sur plusieurs éléments fondamentaux complémentaires. Premièrement, elle doit tenir compte de l'adaptation aux mutations mondiales irréversibles. Les négociations futures avec l'Organisation Mondiale du Commerce et les Accords pour une zone de libre échange avec l'Europe applicable depuis le 1er septembre 2005, avec un tarif douanier zéro en 2020, doivent correspondre aux avantages comparatifs des pays du Maghreb dans leur ensemble. L'Algérie ne dispose pas d'autres alternatives que l'adaptation à la mondialisation dont les espaces euromaghrébins, euro- africains et euro-méditerranéens constituent son espace naturel. Prétendre que la mondialisation aliène le développement du pays et les libertés c'est ignorer une évidence: sans insertion dans l'économie mondiale, l'Algérie serait bien davantage ballottée par les vents des marchés avec le risque d'une marginalisation croissante. C'est que la nouvelle politique économique doit être marquée par l'adaptation à l'universalisation de l'économie de marché, le commerce international n'étant pas un jeu à sommes nulles. L'ouverture peut être douloureuse à court terme car elle impose des changements mais elle est bénéfique à moyen et long terme. Deuxièmement, il y a lieu de garantir les grands équilibres macro-économiques par une monnaie stable et par la réduction des déficits publics. ces deux conditions, étant une condition nécessaire mais non suffisantes, devant éviter la hausse des prix sur des structures de monopoles inchangées et donc aller vers les réformes institutionnelles et micro-économiques qui accusent un retard important au sein d'un monde de plus en plus interdépendant. Notamment la réforme de l'Etat, de la justice, de l'école ( la mère des réformes qui conditionne le tout) , de l'économie ( surtout le système financier figé, lieu de distribution de la rente et favoriser un véritable marché du foncier ), le tout devant être harmonisé avec de nouveaux systèmes de protection sociale qui doivent s'adapter, aller en cohérence et en mouvement s'intégrant à une économie dominée par le consommateur mondial et arbitrée par les marchés financiers. La compétition dans une économie globale fait que chacun a le monde pour marché et tous les consommateurs pour clients. La traduction d'un monde ordonné autour de la production est largement dépassée. Et l'introduction en lice de l'Inde et surtout de la Chine dans le commerce mondial représente une vraie révolution, caractéristique de l'unification des conditions de production dont la valeur ajoutée augmente mais dont les distances entre la production et la consommation diminuent avec là révolution dans le domaine du transport et des télécommunications. La libéralisation des mouvements de capitaux transgresse les frontières géographiques. Il y a lieu de revoir les concepts erronés de stratégie industrielle et d'imaginer une nouvelle politique de l'entreprise. Car à l'intérieur des entreprises se mettent en œuvre de nouveaux modes d'organisation éloignés du taylorisme, des grosses sociétés avec leurs lourdeurs bureaucratiques, fondés sur le raccourcissement des chaînes hiérarchiques, sur l'amélioration de la qualification, sur l'implication des personnes, sur la décentralisation interne et la gestion prévisionnelle des compétences. Troisièmement, la mutation nécessaire des services publics marchands. La conception passée sur une superposition forte entre secteur public, entreprise publique, monopole, activité limitée du territoire national doit faire place à l'efficacité de gestion, à la concurrence des services collectifs. Si certaines infrastructures peuvent continuer à être gérées par des monopoles les services de transport, eau, électricité, téléphone vocal doivent être libéralisés. Ainsi la plupart des pays émergents sans compter les pays développés ont des services collectifs caractérisés par de très nombreux acteurs privés et publics, puisque le commerce, l'agriculture et l'industrie sont presque totalement privatisés. Cependant, pour éviter les effets pervers du marché, l'action régulatrice de l'Etat est nécessaire pour assurer la cohésion sociale afin d'éviter qu'une économie qui produit la richesse ne détruise les liens sociaux dans un univers où la plupart des structures d'encadrements, (familles, religion, syndicats) sont faibles, surtout en Algérie où bon nombre d'organisations sont des appendices bureaucratiques sans impacts de mobilisation , monnayant leurs soutiens ponctuels contre une fraction de la rente pétrolière et gazière.

Il. DEVOIR D'EQUITE À TRAVERS L'ARTICULATION DES RÔLES ETAT/MARCHE
L'Algérie a vécu et vit toujours sur un modèle égalitaire simple, l'Etat propriétaire gestionnaire régentant l'ensemble de l'activité économique et sociale, réduction des inégalités, développement des prestations sociales pour tous, bien que certains contestent que ce modèle ait été équitable. D'une manière générale, ce compromis est remis en cause avec l'évolution d'une société plus ouverte, plus individualiste exigeant des traitements plus personnalisés, avec comme toile de fond une croissance plus sélective et rendant urgent de mieux articuler les rôles respectifs et complémentaires de l'Etat et du marché. De ce fait cela remet en cause le traitement statistique global qui correspond de moins en moins à la réalité plus complexe, supposant d'ailleurs une structure indépendante du Gouvernement comme l'atteste actuellement l'effritement du système d'information. La société de marché incitant naturellement à plus d'efforts et de dynamisme et la solidarité dans la compétition implique de cesser d'exclure sous peine de devenir une société de décadence. Ainsi les problèmes doivent être absorbés différemment et cela passe par une réflexion collective sur la justice au sens sociétal. L'universalité de la justice n'existant pas, elle dépend du moment daté et du mouvement historique. Une société dynamique en forte croissance offre des espoirs individuels plus grands en tolérant certaines inégalités qu'une société dont l'économie en stagnation où l'avenir est incertain. Paradoxalement, en dynamique, certaines inégalités à court terme profitent aux plus défavorisés à moyen terme si l'on respecte les droits fondamentaux, bien qu'il faille éviter une domination excessive de l'argent sur la vie sociale. Dans un tel contexte il faut identifier lés inégalités qui doivent être combattues (inefficaces et injustes) et trouver le niveau acceptable d'inégalités nécessaires pour assurer le dynamisme de l'économie. Il ne sera plus question de la simple égalité d'accès à des prestations banalisées mais l'équité par la ‘'discrimination positive'' privilégiant le renforcement des relations professionnelles, la relance des négociations collectives branches par branches grâce à de nouvelles méthodes de travail fondées sur l'innovation continue. Il s'agira de favoriser de nouvelles structures sociales dynamiques pour impulser le changement et impulser celles traditionnelles par définition plus conservatrices. Parallèlement, une nouvelle politique axée sur une nouvelle politique de l'emploi et des salaires liés à l'éducation ; une nouvelle politique de la protection sociale et enfin une nouvelle politique fiscale qui est au cœur de l'équité, sont nécessaires. En ce qui concerne l'emploi, la politique passée et actuelle a été de préférer la distribution de revenus (salaires versés sans contreparties productives) à l'emploi, c'est à dire contribuant implicitement à favoriser le chômage dont le taux officiel voile l'importance des emplois rentes. Aussi s'agit-il de modifier les pratiques collectives et réduire les à-coups sur l'emploi en accroissant la flexibilité des revenus et des temps de travail par une formation permanente pour permettre l'adaptation aux nouvelles techniques et organisations. Le rôle primordial pour l'emploi est d'introduire l'initiative économique de tout le monde et les capacités entrepreneuriales caractérisées par les prises de risques industriels et économiques. La solution la plus sûre est de s'appuyer sur la qualification, la professionnalité des salariés allant de pair avec la spécialisation de l'économie. L'avenir est dans les gisements importants d'emplois sur les activités de services, des emplois de proximité ce qui impliquera le développement important dans les années à venir des services marchands rendus nécessaires par l'élévation du niveau de qualification. Pour cela une place importante doit être donnée à la négociation collective où l'Etat se confinera à son rôle en matière de minima de salaires et de grilles de classifications professionnelles et d'introduire des incitations comme celui d'abaisser les cotisations sur les bas salaires afin de diminuer les coûts relatifs des emplois non qualifiés. Cependant, en allégeant les charges, il faudra mesurer le prix de cet effort de redistribution par les actions ciblées de solidarité nationale en évitant de décourager les activités économiques. D'une manière générale il y a urgence d'un système d'éducation évolutif s'adaptant à la nouvelle conjoncture internationale par des réformes depuis le primaire jusqu'au supérieur en passant par la formation professionnelle par une formation permanente afin d'éviter des diplômés chômeurs avec la baisse du niveau, et donc améliorer la qualité. Il est souhaitable une décentralisation de la gestion de l'éducation d'une manière globale afin de faire jouer la concurrence régionale et son adaptation aux besoins de la société, avec quatre (04) grands pôles d'excellence et éviter ce mythe d'une université par wilaya. Le deuxième axe celui d'une nouvelle gestion de la sécurité sociale favorisant l'emploi et la cohésion sociale.
Le financement de la protection sociale continue à être assis pour l'essentiel sur les cotisations sociales et absorber les gains de productivité au détriment de l'emploi et des salaires directs Car force est de reconnaître qu'avec la baisse de la salarisation due à l'accroissement du chômage, cela pèse sur le compte de la sécurité sociale et par la présence à la fois des dépenses de transfert et leur mode de financement, le déficit étant couvert par des prêts à moyen terme qui sont supportés sur les générations futures. Aussi la pérennité du système risque d'être menacée à moyen terme et nécessite de profondes réformes structurelles. Le long retard dans le paiement des retraites les années passées et peut être futures, en cas de chute brutale des cours du pétrole et si la panne dans le développement persiste, doit nous faire réfléchir par des mesures pérennes et non conjoncturelles. D'une manière générale la notion d'équité a changé et l'accès à l'emploi doit être une priorité car la protection sociale actuelle accroît le chômage. Donc ce n'est pas un changement d'assiette des prélèvements qui résoudra les problèmes mais dans la maîtrise de la dépense aussi bien la dépense globale que la dépense remboursée, car dans cette sphère spécifique, celui qui consomme n'est pas celui nécessairement celui qui finance, et cela n'est pas neutre pour l'activité productive. Aussi l'ensemble des dépenses de la sécurité sociale ne doit pas croître, en volume, plus vite que la croissance du produit intérieur brut (PIB). Cette rationalisation des dépenses ne saurait signifier restriction aveugle afin de permettre de couvrir les besoins des plus démunis, supposant des enquêtes ciblées sur le terrain. Enfin dernier axe une nouvelle politique fiscale le système des impôts car le système d'impôt est au cœur même de l'équité, mais l'impôt pouvant tuer l'impôt car il modifie l'allocation des ressources réalisée notamment l'offre de capital et de travail ainsi que la demande de biens et services. Un système fiscal efficace doit trouver le moyen de prélever des recettes en perturbant le moins possible les mécanismes qui conduisent à l'optimum économique et s'articuler autour des prélèvements faiblement progressifs sur des assiettes larges, ce qui n'altérerait pas nécessairement leur caractère re-distributif. Comme il y a lieu de préciser que le niveau de l'impôt direct dans une société mesure le degré d'adhésion de la population.
III – IL NE PEUT Y AVOIR DE CITOYENS SANS PROJET DE SOCIETE
Il n'y a pas de citoyens sans projet social et il n'y a pas de projet économique durable qui ne soit pas lié à un projet social. Il s'agit de restaurer à l'Etat sa vocation naturelle, le soumettre au principe d'efficacité conçu selon une démarche démocratique, la puissance publique dépendant trop des corporations rentières ce qui conduit à un éparpillement et un accroissement des dépenses de l'Etat qui ne sont pas proportionnelles à leur efficacité. D'où l'urgence du renouveau du service public et l'optimalisation de l'effet de la dépense publique en introduisant plus de rigueur budgétaire et renforcer les organismes techniques de contrôle IGF, cour des comptes, parallèlement au contrôle démocratique qui est le plus efficace supposant des contrepoids politiques. Car l'handicap majeur de toute société est l'intervention autoritaire, vision du passé, des pouvoirs publics, ce qui ne saurait signifier la fin du rôle de l'Etat stratégique en économie de marché en tant que régulateur et protecteur des plus démunis. Cette intervention– en cas de malaise social- cristallise le mécontentement populaire sur le pouvoir d'Etat et aboutit à un affrontement direct entre la puissance publique et l'opinion sans qu'intervienne la moindre médiation. En fait, l'objectif stratégique est de redonner confiance à la population algérienne en instaurant un Etat de Droit, base du retour à la confiance passant par des actions concrètes de luttes contre la corruption, le favoritisme, le régionalisme, les relations de clientèles occultes qui ont remplacé les relations contractuelles transparentes, l'application de la règle de Piter qui fait que l'on gravite dans la hiérarchie en fonction de sa servitude et de son degré d'incompétence. Aussi s'agit-il de mettre en place des mécanismes nouveaux dans le domaine politique, économique et social afin de lier l'efficacité économique, loin de tout monopole public ou privé, et l'équité pour garantir la cohésion sociale, loin de tout populisme.
Les réformes politiques et économiques sont indispensables pour s'adapter tant à la mondialisation dont l'espace euro-méditerranéen et son espace naturel qu'aux mutations internes. Cela implique une démarche claire quant à l'instauration de l'économie de marché (démocratie économique) qui est inséparable de l'Etat de Droit, de la démocratie sociale et politique. Le cadre macro-économique relativement stabilisé est éphémère sans de profondes réformes structurelles comme en témoigne la faiblesse des exportations hors hydrocarbures (2/3% des exportations totales entre 2008/2013). Les réformes de structures dont la privatisation (cession totale ou partielle des actifs) combinée avec la démonopolisation (investissement neuf en faveur du privé productif) qui ne sont certes pas une panacée mais devant encourager l'acte d'investissement créateur de valeur ajoutée impliquent la refonte du système financier – douanier, fiscal – administration et une nouvelle régulation sociale au profit des plus démunis. Comme il y a lieu de ne pas confondre restructuration industrielle qui n'est qu'un élément de la restructuration globale de l'économie objectif stratégique des réformes. Or le bilan de ces dernières années malgré une dépense publique colossale (plus de 630 milliards de dollars (budget de fonctionnement et d'équipement) une entrée en devises par Sonatrach estimée par le FMI à 800 milliards de dollars entre 1999/2013, est mitigé. L'urgence est d'aller vers des objectifs politiques et économiques plus précis et une nouvelle organisation institutionnelle afin de donner plus de cohérence et une accélération de la réforme globale, ce processus complexe, mais combien déterminant pour l'avenir du pays. L'expérience de bon nombre de pays en transition vers l'économie de marché peut fournir des enseignements utiles pour atténuer le pouvoir bureaucratique rentier dominant en Algérie. Car il est utile de signaler que les raisons du faible flux d'investissement étranger et du privé national hors hydrocarbures pourtant indispensable pour renouer avec la croissance et donc d'atténuer les tensions sociales me semble être essentiellement imputable non pas à l'aspect sécuritaire qui s'est nettement amélioré, mais au système bureaucratique sclérosant tant central que local. La bureaucratie étouffe les énergies créatrices, ce qui explique les mauvais classements internationaux (2006/2014) en termes d'attractivité pour l'Algérie malgré ses importantes potentialités et que l'investisseur mu par la logique du profit n'investit pas durablement en Algérie mais dans des activités de court terme sachant qu'il sera payé grâce aux réserves de change. Le pouvoir bureaucratique sclérosant a ainsi trois conséquences nuisibles au développement en Algérie : Première conséquence : une centralisation pour régenter la vie politique, sociale et économique du pays ; Deuxième conséquence, l'élimination de tout pouvoir rival au nom du pouvoir bureaucratique ; Troisième 3ème conséquence : la bureaucratie bâtit au nom de l'Etat des plans dont l'efficacité sinon l'imagination se révèle bien faible. Et pour citer un philosophe « Le bureaucrate amène avec lui le carcan, les lenteurs les petitesses en oubliant la conscience et l'efficacité. Le but du bureaucrate est de donner l'illusion d'un gouvernement même si l'administration fonctionne à vide, en fait de gouverner une population infime en ignorant la société majoritaire ». En réalité, devant s'attaquer à l'essentiel et non au secondaire, l'entrave principale au développement d'une bonne gouvernance en Algérie, provient de l'entropie (désordre). Le défi majeur, est de réfléchir aux voies et moyens nécessaires pour contrôler et réduire cette entropie à un niveau acceptable. Car, le rôle de l'intellectuel ou de tout cadre de l'Etat n'est pas de produire des louanges par la soumission contreproductive pour l'Algérie elle même en contrepartie d'une distribution de la rente, mais pour l'intellectuel d'émettre des idées constructives, selon sa propre vision du monde, par un discours de vérité et pour le cadre, le travail bien fait grâce au management stratégique en vue d'une mobilisation du collectif et ce pour faire avancer positivement la société. Et tout cela renvoie à l'urgence d'une gouvernance rénovée impliquant la refonte de l'Etat et une optimalisation de la dépense publique. Car au moment où dans la majorité des pays, la rationalisation des choix budgétaires se généralise, l'Algérie continue à créer des emplois rentes-administratifs en accroissant la dépense publique, favorisant la bureaucratisation de la société par la création de nouveaux ministères et de nouvelles wilayas sans toujours améliorer le service public rendu aux citoyens(3). Les dépenses budgétaires pour l'exercice 2014 prévues seront de 7682,2 milliards de dinars dont 4.714,5 destinées au budget de fonctionnement et 2941,7 à l'équipement. Le budget de fonctionnement a connu une augmentation de 378,9 milliards de dinars en référence à 2013. Aussi, les dépenses projetées par la loi de finances PLF 2014 au cours officiel sont d'environ 100 milliards de dollars. La hausse des dépenses par rapport à 2013 est de 11,3%. Cette croissance du budget de fonctionnement est trois (3) fois plus rapide que celle du PIB (annoncée à 4,5% mais les prévisions dans ce domaine ne sont jamais réalisées depuis 2005. Pour la Banque d'Algérie, le poids de la dépense publique a pris des proportions inquiétantes, passant de près de 45% en 2011 à 50% du PIB en 2012. Alors que ces ratios sont de l'ordre de 27% au Maroc et 26% en Tunisie en 2011. Selon les experts, la nouvelle croissance des dépenses de l'Etat prévue en 2014 avec l'abrogation de l'article 87 bis et les nouvelles structures administratives le cap des 50% du PIB risque fort d'être franchi en 2014. Le déficit budgétaire prévu pour 2014 est estimé à un niveau faramineux de 45 milliards de dollars qui risque d'être dépassé sauf coupes budgétaires dans certaines rubriques. Dès lors, le prix du baril de pétrole qui permet de financer les dépenses du budget de l'Etat qui était en 2013, marqué par une plus grande « prudence » de 105 dollars, pour 2014, devrait se situer entre 110/115 dollars. Du fait de la rigidité de l'offre, 70% du pouvoir d'achat des Algériens dépendant des recettes d'hydrocarbures, il y a risque d'une hausse des prix internes, c'est-à-dire l'accélération du processus inflationniste, pénalisant les couches les plus défavorisées, compressée artificiellement par les subventions qui ne peuvent être que transitoires. Les transferts courants, dont les transferts sociaux et les subventions représentent en 2013 près de 30 % des dépenses (12% du PIB). Selon une étude du gouvernement, pour la période 2006-2011, les dépenses inhérentes aux rémunérations et aux transferts sociaux ont accaparé 84% de la dépense budgétaire. La poussée récente des importations, 55 milliards de biens et 12 milliards de dollars de services, soit au total 67 milliards de dollars de sorties de devises en 2013, (ajoutons environ 7/8 milliards de transferts des capitaux donc plus que le profit net de Sonatrach en 2013 devant différencier recettes et profit après déduction des charges ) est donc le fait à la fois des investissements massifs dans les infrastructures et au niveau du secteur énergie mais de certaines surfacturations (pas de contrôle, cotation administrative du dinar avec un glissement, pour ne pas dire une dévaluation), mais également des augmentations de salaires notamment dans la fonction publique. Qu'en sera t-il en cas de chute du cours des hydrocarbures prévue entre 2015/2017 et pourra-t-on continuer dans ces dépenses improductives, emplois rentes sans contreparties productives et subventions quitte à épuiser le fonds de régulation des recettes et les réserves de change au bout de quatre années en retournant au FMI horizon 2018/2020 ?
Référence:
(1) Le rapport de la Commission Indépendante présidée par Jacques ATTALI à la demande du président de la République Française, composée de spécialistes de différentes sensibilités me semble être un enseignement précieux pour l'Algérie sur le rôle stratégique de l'Etat régulateur au sein d'une économie ouverte (243 pages Paris Présidence française janvier 2008 ) qui est un document rapport scindé en quatre parties : première partie -participer pleinement à la croissance mondiale – deuxième partie- des acteurs mobiles et sécurisés- troisième partie- une nouvelle gouvernance au service de la croissance –et enfin quatrième partie- réussir la libération de la croissance.
(2) Liés à ce sujet voir les contributions d'Abderrahmane Mebtoul dans le quotidien d'Oran « Pour une meilleure efficacité gouvernementale » juin 2007 où nous avons esquissé une réorganisation gouvernementale axée autour de grands ministères, 15 au maximum avec des secrétariats techniques et « Inefficacité gouvernementale et détérioration du pouvoir d'achat des Algériens » septembre 2007 paru dans El Watan.
(3) Interview de A. Mebtoul au quotidien El Khabar 11 mai 2014 sur la création de nouvelles structures administratives en 2014 et leur coût.