Le fait que les atteintes au littoral soient difficiles à réprimer, les constructions illicites dans cette zone se propagent de plus en plus

Wissam Abderrahmane Meziane . Architecte-Juriste

Wissam Abderrahmane Meziane est né en 1968 à Constantine. Il est architecte urbaniste et juriste. Diplômé en architecture, urbanisme et droit, il est enseignant à l'université de Constantine 3. Il est l'ex-conseiller juridique de l'Ordre des architectes.

Avons-nous une loi sur le littoral en Algérie ? Et quelle est la réglementation des constructions sur le littoral ?
Effectivement, le littoral algérien est protégé par une législation, et ce, depuis décembre 1990, d'abord à travers les dispositions contenues dans la loi sur l'aménagement et l'urbanisme (les articles 44 et 45 de la loi 90-29), puis par un texte spécifique promulgué en 2002.
Il s'agit plus précisément de la loi n°02-02 du 5 février 2002, relative à la protection et à la valorisation du littoral. Cette loi vise principalement la protection et la valorisation du littoral, comme l'indique son intitulé ainsi que son article 1er, la législation est complétée par un dispositif réglementaire important dont la promulgation s'est étalée sur 7 années. Il s'agit des :
– décret de 2004 instituant le commissariat littoral ;
– décret de 2006 instituant un conseil de coordination côtière ;
– décret de 2007 définissant les règles d'occupation et de construction du littoral ;
– décret 2006 réglementant la réalisation de routes longeant le littoral ;
– décret de 2009 relatif aux zones critiques du littoral ;
– décret de 2009 relatif au plan d'aménagement côtier.
Il reste encore quelques textes réglementaires non promulgués, notamment les dispositions relatives aux espaces réservés aux activités touristiques, tels que les activités balnéaires et les sports nautiques, le camping et le caravaning.
En plus de cette protection spécifique, le littoral bénéficie de plusieurs dispositifs de protection supplémentaires non moins importants.
A savoir : le dispositif de protection des plages, la loi 03-02 ; le dispositif de protection des ressources touristiques, contenu dans la loi 03-03, et enfin, le dispositif de protection du patrimoine monumental culturel, loi 98-04.
Sans oublier d'autres dispositifs juridiques de protection qui bénéficient au littoral, tels que la protection de l'environnement, la protection des installations portuaires, la protection de la ressource halieutique et de l'aquaculture, la protection des terres agricoles, etc.
En fait, le littoral est protégé par pas moins de 8 législations... Du point de vue strictement juridique, la protection du littoral se trouve au sommet de la hiérarchie des normes d'urbanisme. Donc selon les textes juridiques, la protection est assurée.
A titre comparatif, la France et l'Espagne se sont dotées de législations spécifiques à la fin des années 1980, respectivement en 1986 et 1988. Au Maghreb, la Tunisie a adoptée une loi en 1995, alors que la législation marocaine date de 2015.
Ceci est l'arsenal, qu'en est-il du contenu ?
Du point de vue du dispositif, la loi prescrit principalement l'interdiction de porter atteinte à l'état naturel du littoral, qui doit être protégé, utilisé et mis en valeur en fonction de sa vocation ; ainsi que la limitation de l'extension longitudinale du périmètre urbanisé des agglomérations situées sur le littoral à trois kilomètres.
La séparation de deux agglomérations adjacentes situées sur le littoral à cinq kilomètres au moins. La hauteur des agglomérations et autres constructions projetées sur les hauteurs des villes côtières doit tenir compte des contours naturels de la ligne de crête.
Enfin, la loi prescrit aussi que les constructions et les occupations du sol soient réglementées ainsi que les activités économiques de même que les réseaux routiers et les voies carrossables d'accès au rivage.
Pour ce qui est de la mise en œuvre de la protection du littoral, la loi a mis en place des organismes et des instruments juridiques. La loi a ainsi créée deux organismes : un commissariat national du littoral, et pour les zones sensibles ou à risque, un conseil de coordination côtier.
Le commissariat est un organisme hautement bureaucratique qui a la spécificité d'être bicéphale : administratif et scientifique (avec une préséance de l'organe l'administratif). L'organe administratif appelé «conseil d'orientation» est composé de représentants de 16 ministères, c'est l'organe décisionnel.
Le conseil scientifique est composé de neuf scientifiques et universitaires sans aucun pouvoir décisionnel et dont les missions sont très vaguement définies. La mission principale du commissariat est d'établir un inventaire complet des zones côtières, qui servira à l'élaboration d'un système global d'information et de suivi de l'évolution du littoral ainsi qu'une cartographie des zones côtières, comportant notamment une cartographie environnementale et une autre foncière.
Le commissariat est tenu d'élaborer un rapport sur l'état du littoral, publié tous les deux ans. En principe, au moins 6 rapports auraient dû être établis, ce qui n'est malheureusement pas le cas.
En matière d'instrument, la législation a notamment institué un plan d'aménagement et de gestion de la zone côtière, dénommé plan d'aménagement côtier, qui comporte l'ensemble des dispositions fixées par les lois et règlements en vigueur. Ce plan concerne chaque commune riveraine de la mer afin de protéger des espaces côtiers.
Le plan d'aménagement côtier est un instrument d'urbanisme qui hiérarchiquement est supérieur aux normes d'urbanisme et s'impose donc au PDAU et, à plus forte raison, aux POS et autres instruments d'aménagement, tels que les plans de sauvegarde (plan permanent de sauvegarde et de mise en valeur des secteurs sauvegardes) ou les plans d'aménagement touristiques (SDAT ou PAT) au niveau des communes côtières.
Il est approuvé par une commission interministérielle et adopté par décret exécutif. Depuis 2009, soit 9 ans après la date de promulgation du décret relatif au plan d'aménagement côtier, toutes les communes du littoral devaient être dotées d'un plan d'aménagement côtier.
Or, ce n'est pas le cas.Enfin, pour être plus complet, il y a lieu de rappeler que la loi de protection du littoral a institué, par son article 35, un fonds spécial intitulé Fonds national pour la protection du littoral et des zones côtières. Ce fonds a été créé par la loi de finances de 2004 et un décret de 2004 (le décret exécutif 04-273) en a défini les modalités de fonctionnement. En 2017, un décret a remplacé celui de 2004, et le fonds s'appelle désormais Fonds national de l'environnement et du littoral.
Les recettes de ce fonds proviendraient principalement de la taxe sur les actions polluantes et dangereuses pour l'environnement ; des taxes spécifiques fixées par les lois de finances et du produit des amendes perçues au titre des infractions à la législation sur la protection de l'environnement et du littoral ; et des dotations éventuelles du budget de l'Etat.
Il sert à financer un large éventail d'actions très diverses dont : le contrôle de la pollution à la source ; la surveillance de l'état de l'environnement ; les études, expertises et de la recherche scientifique ; les études et recherches appliquées à la protection du littoral et des zones côtières ; la dépollution, protection et mise en valeur du littoral et des zones côtières ; les interventions d'urgence en cas de pollution marine ; l'information, sensibilisation et vulgarisation...
Plusieurs constructions sur le littoral sont classées illicites, alors qu'elles sont là et ont bien été construites… Comment expliquez-vous cela ?
La situation n'est pas différentede celle des autres cas de constructions illicites, qu'elles soient au niveau du littoral ou sur des terres agricoles ou hors de tous secteur urbain. Parce que qui dit construction, dit d'abord foncier. Il faut donc réaliser que le littoral est «un foncier constructible», qui présente souvent un attrait qui lui confère une valeur économique très élevée. Par ailleurs, il faut savoir que le prix du mètre carré est généralement autour des 20 000 DA et peut atteindre parfois les 150 000 DA, soit des enjeux spéculatifs de plusieurs centaines de millions de dinars.
Des enjeux financiers qui dépassent largement le rendement de n'importe quelle exploitation agricole. Les propriétaires fonciers ne peuvent résister à l'attrait du gain facile et immédiat en morcelant les terrains et en les vendant. Une fois cette étape franchie (celle de la transaction commerciale sur le foncier), la réalisation de la construction devient un fait inéluctable.
Même lorsque les terrains appartiennent au domaine public, ils font souvent l'objet de prédation, puis de vente par le biais de subterfuges inimaginables. Comme toujours, la réglementation de l'urbanisme qui protège nos ressources, lorsqu'elle existe, est trop faible devant les enjeux immobiliers et financiers.
Qu'en est-il de la délivrance des permis de construire dans ces cas de constructions illicites sur le littoral ?
Construction et permis de construire ne sont pas liés dans les faits, parce que dans le cas général, les spéculateurs savent qu'ils n'ont pas besoin d'un permis pour construire ce qu'ils veulent et où ils veulent. Le permis de construire est demandé pour d'autres raisons : le financement bancaire, l'accès aux matériaux, les agréments, etc. Il est très rare et difficile de se faire délivrer un permis de construire en violation des règles d'urbanisme.
L'administration algérienne est de ce point de vue souvent irréprochable. Seulement, en l'absence justement d'une réglementation spécifique tels les PAC, certains dépassements sont rendus possibles.
En plus, le fait que les atteintes au littoral soient très difficiles à réprimer, les constructions illicites dans cette zone se propagent de plus en plus, comme toutes les autres constructions, et attendent leur «régularisation». Ainsi, ce vide réglementaire inexpliqué fait que les terrains sur le littoral sont occupés, morcelés, vendus et construits parfois dans la légalité et toujours en toute l'impunité.
Pourquoi les communes côtières tardent-elles à se doter de PAC ? Pourquoi le commissariat est-il en mode veille ?
En Algérie, on arrive à réprimer très efficacement une infraction mineure, comme le non-respect de l'obligation du port de la ceinture de sécurité, et on est incapable de réprimer un délit d'atteinte au littoral et à l'environnement.
Tout simplement parce que chaque jour, des centaines de fonctionnaires de police sont déployés pour assurer le respect du code de la route, donc pour réprimer des «infractions mineurs», alors que la protection du littoral ou de l'urbanisme ne dispose au mieux que d'une dizaine de fonctionnaires par wilaya, avec souvent des moyens dérisoires.
L'existence d'un fonds spécial devrait permettre une bonne prise en charge des actions de protection de l'environnement. On constate que ce n'est pas le cas, à quoi cela est dû, selon vous ?
En l'absence d'information sur ce fonds, qui n'est plus dédié uniquement au littoral mais concerne aussi l'environnement, il est très difficile d'identifier les causes des dysfonctionnement. Mais déjà, les ressources de ce fonds sont très largement tributaires du concours de l'Etat, les taxes étant très peu rentables ou plus exactement insuffisantes au regard de l'ampleur de la mission, même la fameuse taxe sur les pneumatiques ou les sachets en plastique.
La protection du littoral ne peut rester tributaire d'un financement par taxes, lesquelles doivent rester un financement d'appoint, mais devrait bénéficier de ressources plus pérennes : l'exploitation raisonnée du littoral, comme par exemple les plages, dans un cadre contractuel.
Le cadre contractuel est le seul qui permette d'assurer sa protection, en valorisant la ressource et responsabilisant son exploitation. Bien entendu, il est indispensable de disposer d'informations sur le Fonds national de l'environnement et du littoral.
Selon vous, quelles stratégie et réglementation faut-il mettre en place pour une meilleure prise en charge des constructions dans les communes littorales ?
La problématique est plus générale, elle concerne une double ignorance, celle de la nécessité de protéger les ressources naturelles de notre pays, et celle de l'urbanisme comme discipline garante de la protection de cette ressource et de toutes nos richesses naturelles.
L'urbanisme est une discipline technico-juridique, il permet l'exploitation des ressources à travers une occupation rationnelle du foncier et dispose pour cela d'un outil puissant : le plan d'aménagement, qui s'impose à tous.
En l'absence d'un plan d'urbanisme, ou pire, en présence d'un plan d'urbanisme inadéquat, tout est possible et rien n'est protégé. J'ai tenu à faire un long exposé de la législation et de la réglementation pour bien expliquer les défaillances d'un système qui se donne des outils de protection et qui ne manifeste aucune volonté de les mettre en œuvre.
Lorsqu'on prend conscience de la valeur du patrimoine naturel et de ses nombreuses ressources, alors il faut adopter les mesures en rapport avec les enjeux. Actuellement, le bétonnage est un acte juteux, les lois de régularisation et la difficulté matérielle de lutter contre le fléau font que ce phénomène va encore s'étendre et se développer.
En effet, il n'est pas facile de démolir une construction, et les moyens dont disposent les services de l'environnement ou de l'urbanisme sont dérisoires par rapport à l'envergure du phénomène. Il faut donc un dispositif réellement répressif et encore plus dissuasif qu'une amende de 300 000 DA.
Il faut d'abord se doter d'instruments d'urbanisme, ce qui n'est malheureusement pas le cas de toutes les communes, et mettre en action les organismes de gestion. C'est là la principale tare de notre dispositif et qui laisse entrouvertes les portes de l'infraction.
Le meilleur exemple, ou le pire, reste sans conteste la gestion des plages. Si toutes les plages étaient dotées d'un plan d'aménagement, comme le prescrivent la loi et la réglementation, cela générerait des ressources en premier lieu et éviterait toute situation criminelle née du refus des autorités d'appliquer la loi.
Pour les faire respecter, il y a lieu d'impliquer l'ensemble des corps de sécurité, et que cela ne soit pas uniquement limité aux inspecteurs de l'environnement ou de l'urbanisme, et adopter un dispositif répressif réellement dissuasif. Les amendes devrait être définies en fonction de la valeur de la construction (c'est-à-dire plusieurs millions de dinars) et la confiscation du bien construit et du foncier.
Ni régularisation ni démolition, simplement de très lourdes taxes et l'impossibilité de jouir de l'objet du délit. Enfin, il faudrait en finir définitivement avec cette pléthore de lois éparses et réunir les règles d'urbanisme dans une seule et unique source, pour que leur application efficiente soit possible par tous.