A l'occasion de la sortie de son livre Régime politique algérien : étude analytique de la nature du système du pouvoir, l'ancien président du Conseil constitutionnel, Saïd Bouchaïr, décrypte, dans cet entretien accordé conjointement à El Watan et El Khabar, les différentes Constitutions qu'a connues le pays. Avec un regard lucide et critique. - Vous étiez président du Conseil constitutionnel ; quelle évaluation faites-vous du rendement de cette institution depuis sa création en 1989 ?
Le Conseil constitutionnel a été créé en 1963 en vertu de la Constitution, mais il n'a pas vu le jour pour des raisons évidentes. C'était l'adoption du parti unique et le système socialiste. Un Conseil constitutionnel ne pouvait pas fonctionner normalement dès lors qu'on lui avait fixé le cadre idéologique. Il ne pouvait pas prendre une décision allant à l'encontre des orientations de la révolution socialiste et celles du parti unique. Il a fallu donc attendre jusqu'à 1989, cette Constitution à laquelle ont pris part de nombreuses personnalités, experts et spécialistes, sous la direction de Mouloud Hamrouche qui était à l'époque secrétaire général de la Présidence. Après un large débat, on s'est entendus sur la création d'une institution qui veillerait au contrôle de la constitutionnalité des droits et le règlement des conflits liés aux élections. Mais une problématique de la saisine a été soulevée lors des débats. Dans le document présenté aux débats, la saisine a été limitée, mais la majorité des présents avaient demandé de l'élargir si ce n'est aux citoyens, au moins au chef du gouvernement et à un groupe de députés. Il y avait une hésitation, au final la question a été tranchée sans retenir la proposition de l'élargissement de la saisine pour des considérations politiques. La saisine a été limitée uniquement au président de l'APN et au président de la République, puis au président du Conseil de la nation à partir de 1996. Cela a conduit à la restriction de cette institution et à la promulgation probable des textes de loi en contradiction avec la Constitution et leur application tant que les deux institutions (APN et Sénat) sont d'accord sur ces textes. C'est là que réside l'atteinte à la Constitution, ce qui abaisserait la notion d'Etat de droit. Je ne parle pas de l'Etat légaliste, mais de l'Etat de droit (droits et devoirs), il faut mettre en avant les droits et les libertés qui sont prioritaires par rapport aux lois. L'Etat de droit exige nécessairement un contrôle général sur la constitutionnalité des lois. Pour répondre à votre question, il serait difficile d'évaluer le travail accompli par cette institution qui n'a pas une longue existence, d'autant plus que la saisine est limitée. Dès lors qu'elle est limitée seulement à trois personnes qui ont par ailleurs des rapports complémentaires dans le cadre de l'alliance politique, il est difficile d'avoir un vrai contrôle constitutionnel, comme c'est le cas dans les pays développés. Il est nécessaire de généraliser la saisine pour asseoir un Etat de droit. - Cela nous conduit à la question de la séparation des pouvoirs. Existe-t-elle réellement ?
La séparation des pouvoir était effectivement, par le passé, une norme pouvant permettre de juger si tel régime est démocratique, mais elle ne l'est plus maintenant. C'est plutôt la constitutionnalité des lois qui est déterminante. La séparation des pouvoirs et le pluralisme politique ne sont qu'un signe de démocratie, mais ils restent relatifs. Désormais, la vraie norme sur laquelle se fonde l'Etat de droit et de loi réside dans le contrôle constitutionnel et sa généralisation. Donner la possibilité à tout le monde de pouvoir saisir le Conseil constitutionnel, composé exclusivement de juristes.
- Peut-on comprendre que vous lancez un appel à élargir la saisine du Conseil à l'occasion de la future révision de la Constitution ?
J'ai plaidé pour cette option en 1989 et je ne change pas d'avis. Il est nécessaire d'élargir la saisine au président de la République et aux présidents des deux Chambres du Parlement, au Premier ministre, à un groupe de députés et aux citoyens. Bien évidemment, il faut d'abord définir la nature du Conseil constitutionnel. Est-ce une instance politique, juridique ou une mixture ? Il y a lieu de définir également la nature de ses jugements. Sont-ils définitifs et obligatoires pour tout le monde ? Même si le Conseil a tranché en juillet 1995, il a été soulevé la question de la saisine provoquée sur la nationalité d'origine de la femme du candidat à la présidence de la République,quand j'ai été président du Conseil constitutionnel sur la base d'un communiqué où nous avons dit notre opposition au chapitre qui exige que l'épouse ou l'époux du candidat soit de nationalité algérienne d'origine. Parce que le Conseil constitutionnel avait dit que cette condition est anticonstitutionnelle, mais elle a été réaffirmée lors de l'élection présidentielle de 1995 dans le but d'écarter des personnes précises. Nous avons alors décidé, au sein du Conseil constitutionnel, de la nécessité de s'en tenir à la décision rendue en 1989, parce que si nous avions permis à l'institution législative d'outrepasser les décisions du Conseil constitutionnel, nous serions dans une anarchie. Nous avons donc exprimé notre refus dans un communiqué qui devait être diffusé par l'APS, la radio et la télévision, mais cela n'a pas été fait. Cependant la Présidence a saisi le Conseil qui a confirmé son avis. - Une énième révision de la Constitution est en cours d'élaboration. Pourquoi ce recours permanent abusif au changement de la Loi fondamentale ? Il y a lieu de souligner que les révisions de 1988 et de 1989 étaient en contradiction avec l'article 191 de la Constitution de 1976 qui stipule que «le président de la République a le droit d'initiative de proposer une révision constitutionnelle dans le cadre des dispositions du chapitre de la révision de la Constitution». Les révisions de 1988 et de 1989 n'étaient pas constitutionnelles. De mon point de vue, les textes constitutionnels devraient être respectés d'abord par ceux-là mêmes qui les font, sinon comment demander aux citoyens de les respecter ! Celui qui impose le respect de la loi, c'est celui qui détient le pouvoir. Contrairement aux lois, les Constitutions n'ont pas force obligatoire, répressive et pénale. La Constitution n'est pas pénale. - Etes-vous du même avis que ceux qui estiment que le principe, dans la révision de la Constitution, est d'élargir le champ des libertés et des droits et non pas le renforcement des pouvoirs des instances exécutives ?
C'est le principe général dans les systèmes démocratiques, mais la culture de la concentration des pouvoirs aux dépens des libertés est la caractéristique des pays en développement. Il existe plusieurs types de systèmes présidentiels ; il y a aussi des régimes présidentialistes et des régimes présidentialistes fermés où tout est tributaire de l'accord du Président, évident et tacite.
- C'est le type de régime en vigueur en Algérie ?
Oui. Nous sommes dans un régime présidentialiste fermé. Mais quand nous lisons l'actuelle Constitution, nous trouvons qu'il s'appuie sur des mécanismes des pays développés. Comme la motion de censure, le retrait de confiance, les questions orales et écrites, tous les mécanismes de contrôle. Cependant, dans les pays développés, les instruments de contrôle se basent sur la participation de la minorité aux côtés de la majorité sans chercher à l'empêcher d'arriver au pouvoir. Pour ce qui est des questions, nous observons qu'il existe un filtre qu'exerce le bureau de l'APN qui, normalement, défend les députés pour poser les questions au gouvernement au lieu d'exercer une censure contre eux. Et souvent, les arguments de rejet des questions sont injustifiés et anticonstitutionnels, alors que le Parlement est une institution constitutionnelle qui exprime la volonté populaire. - Vous dites dans votre livre que la révision de la Constitution serait au profit du pouvoir exécutif dans le cas où elle serait confiée à une commission technique…
Le texte qui sera élaboré sera remis au pouvoir exécutif qui ne retiendra que ce qu'il veut. Il n'est pas possible d'imaginer que le pouvoir prendra en compte des dispositions qui réduiraient ses prérogatives. Et même si le Président décide de revenir sur la révision de 2008 en ce qui concerne la concentration des pouvoirs entre ses mains, faisant du Premier ministre un simple coordinateur, et décide d'élargir les prérogatives du chef du gouvernement comme c'était le cas avant, cela se ferait toujours selon sa propre vision. Parce que la présidence de la République dans les pays en développement ne devrait pas être faible, au risque de conduire à des problèmes qui seraient difficiles à surmonter. Le problème réside dans l'absence de culture politique, rendue impossible en raison des instruments dominants. Elle ne peut exister qu'en présence des organisations sociales, économiques et professionnelles qui constitueraient un contrepouvoir au régime. Je parle bien évidemment d'une société civile réellement autonome. Cela n'existe pas encore chez nous. Nous n'avons que des organisations de soutien qui sont la continuité des organisations de masse. Je peux aller plus loin en disant que certains partis n'ont d'existence que le nom, ils n'ont ni programme ni position claire et leur maintien dépend des autres et de ce qu'ils sont redevables. - Mais l'histoire retiendra que la révision de 2008 avait pour objectif de faire sauter le verrou empêchant Bouteflika de briguer que deux mandats…
C'est un avis… Moi, je dis que la révision de 2008 suggère plusieurs lectures. Il y a l'avis qui dit qu'elle est conforme à l'article 176 de la Constitution qui donne au Président le droit de réviser la Constitution par voie parlementaire sans recourir au référendum populaire dans le cas où elle ne toucherait pas les principes généraux régissant la société et qu'elle ne toucherait pas également aux équilibres fondamentaux des pouvoirs et des institutions constitutionnelles. D'autres spécialistes disent que cette révision a touché à ces équilibres. Arguant qu'avant, le chef de gouvernement disposait de prérogatives constitutionnelles, un conseil du gouvernement différent du Conseil des ministres. Il y avait aussi un programme de la majorité présenté au Parlement par le chef de gouvernement, que lui-même avait élaboré en s'appuyant sur l'orientation de la majorité. Et c'est pour cela qu'ils estiment que la révision de 2008 était contraire à l'article 176. Il y a un autre avis qui consiste à dire que cette révision s'est produite à l'intérieur du pouvoir exécutif, sans relation avec les autres pouvoirs. J'estime que cet avis est sans fondement, parce que le conseil du gouvernement est une institution qui décide et exécute dans bien des domaines. Le programme de la majorité est devenu le programme présidentiel, ce qui touche directement aux équilibres. Après que le chef du gouvernement et l'Assemblée populaire nationale sont les détenteurs du programme, c'est le programme du Président qui est présenté au Parlement, ce qui est contraire aux dispositions de la Constitution. La problématique ne réside pas dans la révision de 2008, mais plutôt dans l'application. Depuis 1999, ce qui est discuté au Parlement c'est le programme du Président et non pas celui du gouvernement, et cela s'est passé en dehors de ce qui est énoncé dans la Constitution. En résumé, la révision de 2008 a consacré un précédent. - Revenir sur la révision de 2008 en réintroduisant la limitation des mandats présidentiels, cela ne traduirait pas au final une instabilité institutionnelle et constitutionnelle ?
Si la Constitution avait été révisée en 2006 après le discours du Président, le 4 juillet, prononcé au ministère de la Défense, ça aurait été une belle chose pour l'Algérie. Vous, dans la presse, vous vous intéressez uniquement à celui qui détient le pouvoir absolu et aux conflits entre institutions. Mais ce qui m'importe, moi, dans la révision de la Constitution c'est plus les droits des citoyens et leurs libertés. Ce qui m'intéresse, c'est le contrôle constitutionnel efficace. Au Président ou au Parlement de prendre les pouvoirs qu'ils veulent. Si le citoyen disposait du droit de s'adresser au Conseil constitutionnel pour se plaindre des atteintes à ses droits de la part du gouvernement ou du Parlement, ce serait aussi une excellente avancée. C'est là que résident les fondamentaux dans toute révision constitutionnelle et c'est à l'origine de l'Etat de droit et de loi. - Pensez-vous que la révision de la Constitution est une décision qui relève du seul ressort du Président ou bien y sont associés ce que vous nommez dans votre livre «ceux des tenues en civil au sein de l'armée» ?
La révision de la Constitution n'est guère une mince affaire qu'une seule personne peut entreprendre, parce qu'il n'est pas exigé des présidents et des rois d'être des juristes. Donc, le Président ne peut rédiger seul la Constitution. La question se rapporte à la décision de la révision constitutionnelle et non pas à celui qui la rédige ! La décision impliquerait des conséquences. Chaque mot écrit a des sens que lui donnera le Conseil ou la Cour constitutionnelle et non pas le président de la République. La Constitution est un document vivant, il évolue avec les mutations de la société. Et ce qui lui donne l'âme de la continuité et son application, c'est l'instance qui veille à son interprétation. C'est dans ce sens que le Président consulte les hommes à qui il fait confiance et non pas seulement l'armée. - Peut-on comprendre par consultation qu'il sollicite l'accord de l'armée ?
Moi je vous parle de ce qui est consigné dans la Constitution qui dit que «le président de la République a le droit d'initier une révision constitutionnelle». C'est lui qui est concerné. - Vous, en tant que constitutionaliste, pensez-vous que les Constitutions algériennes sont élaborées pour exprimer les évolutions politiques, sociales et culturelles de la société, ou bien traduisent-elles celles des rapports de force entre les différents centres de décision ?
Il est dit dans le mémorandum concernant les axes de la révision constitutionnelle remise en 1996 que «le peuple n'était pas prêt, en 1989, pour accepter un régime pluraliste». Cette déclaration est dangereuse. Qui est apte à dire que le peuple n'est pas prêt ou mûr pour l'expérience pluraliste ? Est-ce que subitement, en 1996, il est devenu mûr ? En plus de cela, nous observons dans le document de 1996 que le peuple est bridé de manière absolue en créant le Conseil de la nation, qui exige que la loi doit obtenir l'accord des trois quarts des voix. Avant la mise en place du Conseil de la nation, on a inclus une disposition dans l'article 180 qui stipule que le président de la République peut ajourner la promulgation d'une loi qui a recueilli l'approbation de l'APN jusqu'à l'installation du Conseil de la nation. Cela veut dire qu'on n'a pas confiance en l'APN de légiférer seule. Il est supposé que le recours à la disposition des trois quarts du Conseil de la nation signifie que tout le monde est d'accord avec une loi, sauf un tiers plus une voix. Et si un tiers plus une voix ne sont pas d'accord (37 sénateurs), le pays se retrouve bloqué et, dans ce cas, il est impossible de dissoudre le Conseil de la nation et il faut attendre de parvenir à une entente entre toutes les institutions et les 37 membres du Sénat et probablement – juste une probabilité – que cette minorité perde deux membres. J'ai été contre la révision de 1996 parce qu'elle est était en opposition flagrante avec la Constitution de 1989. Ali Kafi avait préparé un projet de révision de la Constitution en 1993 auquel j'ai participé, mais le Conseil constitutionnel n'était pas d'accord. En 1996, le projet de révision a été passé en dehors du chapitre 4 de la Constitution. Et à ce moment-là, j'avais dit à un haut responsable du pays : «Imaginez qu'un parti d'opposition ait 37 membres au Conseil de la nation. Il bloquerait le gouvernement pendant cinq ans et on ne pourrait rien entreprendre sans son aval.» Et j'ajoute ici qu'il est préférable de rattraper la contradiction qui réside dans l'article 98 de la Constitution qui fait du Conseil de la nation une partie du pouvoir législatif et sa privation d'initiative et de proposition, d'un côté, sauf dans le cadre d'un commission paritaire.
- Pourquoi le président Bouteflika s'est-il suffi, lors de la révision de la Constitution, de l'approbation du Parlement sans recourir au référendum populaire ?
La révision de 2002 pour l'introduction de tamazight en tant que langue nationale n'a pas touché ni aux équilibres des institutions ni aux principes généraux qui régissent la société. Mais en 2008, la révision a affecté les équilibres des pouvoirs. C'est mon avis et je l'ai exprimé. Il aurait fallu qu'elle passe par le Parlement, ensuite par un référendum populaire conformément au chapitre 4 dans son article 174. Contrairement à l'avis de ceux qui estiment que se contenter du Parlement nous a évité de dépenser de l'argent. J'ajoute autre chose : la question de la représentativité des femmes dans les assemblées élues pose une grave problématique constitutionnelle. L'article 29 stipule clairement que tous les citoyens sont égaux devant la loi sans discrimination de genre, de couleur, d'origine et de religion. - De votre point de vue de constitutionnaliste, que devrait contenir la prochaine révision de la Constitution ?
Je ne suis pas enthousiaste pour un système parlementaire, alors que d'autres souhaitent un régime semi-présidentiel ou parlementaire rationnel, comme c'est le cas en France. Au début de son règne, le Président était franchement opposé à ce mélange. Il a rejeté un système semi-présidentiel. Il voulait que le détenteur du pouvoir exécutif soit défini. Et dans ce cas, la responsabilité politique sera transférée au Président, comme aux USA. Parce que l'exercice du pouvoir signifie assumer la responsabilité. Et si on opte, dans la future Constitution, pour un système semi-présidentiel, il faudrait revoir touts les mécanismes, y compris ceux liés à la motion de censure, au retrait de confiance, à légiférer par ordonnance et à la deuxième lecture des lois et à la discussion de la politique étrangère, la présentation du budget du ministère de la Défense devant le Parlement ne serait-ce dans ses généralités. Il est nécessaire de soumettre le ministère de la Défense au contrôle. Il n'est pas raisonnable qu'il ne le soit pas, alors que le Président est soumis au contrôle via l'élection et le Premier ministre et tout le gouvernement y sont soumis à travers le Parlement ! Il est demandé de la transparence, parce que cette armée appartient au peuple. Le général ou le simple soldat sont des enfants du peuple. Il faut débattre de ces questions avec sérénité. Je dois souligner également que la question de la motion de la censure n'est que de la poudre aux yeux. Pour faire tomber le gouvernement, il faut obtenir l'accord de deux tiers moins une voix, ce qui veut dire que le gouvernement peut bien poursuivre son travail malgré l'opposition des deux tiers moins une voix. Quel contrôle ! Un contrôle qui permet à la minorité (un tiers plus une voix) de gouverner contre une opposition majoritaire (deux tiers plus une voix). Est-ce que le gouvernement peut obtenir l'approbation des textes de loi dans ce cas ! La consécration des mécanismes de contrôle n'a pas de sens s'ils n'ont pas un effet positif en faveur de la démocratisation du système et son interactivité avec les exigences du temps et du développement. Car il n'est plus possible de se draper ni derrière des mécanismes inefficients ni derrière l'achat de la paix sociale pour instaurer un système démocratique. Il faut codifier, légiférer par ordonnances. Quoi qu'il soit souhaitable de le supprimer carrément, parce que la durée de la législature est longue et il est possible de convoquer le Parlement pour une session extraordinaire en cas de nécessité. - Est-il préférable de revenir à la limitation des mandats présidentiels dans la future révision constitutionnelle ?
Pourquoi pas. D'après les discussions qui sont apparues au lendemain de la révision de 2008, il m'apparaît préférable de limiter les mandats. Mais cela ne voudrait pas dire que le Président actuel sera concerné par le changement de l'article 74. Il pourrait se présenter conformément au nouveau texte constitutionnel, mais il peut ne pas le faire par conviction personnelle. Ce qu'il faudrait prendre en ligne de compte est que le Président n'est pas seul. Des gens l'ont ramené, l'ont soutenu et il ne s'est pas présenté seul. Personne ne peut venir à ce poste seul, y compris le député ou le président d'une APC. - Ne pensez-vous pas que l'absence de transparence dans les grands dossiers, comme la défense, traduit une crise de légitimité du régime politique dans notre pays ?
Je ne pense pas, parce que la transparence doit se généraliser à toutes les institutions et autres corps. Mais la question centrale reste la partialité rigoureuse de l'administration. - Est-ce que le problème réside dans la Constitution ou bien dans son application ? Des observateurs estiment qu'il existe un pouvoir de l'ombre qui dépasse la Constitution…
Ce que je connais de ce qu'on appelle le pouvoir de l'ombre ou le pouvoir occulte existe dans tous les systèmes, mais avec des dimensions différentes. En ce qui concerne l'Algérie, il faut savoir que le processus de formation du système politique est unique et n'a pas connu de profond changement. A l'exception de la création de quelques mécanismes, comme le contrôle qui reste par ailleurs sans effet significatif. Dans ce processus, il s'est formé des groupes aux intérêts liés. Avec le temps, ils ont gagné en influence, qui pèse dans la prise de décision. Au lendemain de l'indépendance, ces groupes étaient peu nombreux, parce que l'argent n'était pas aussi massif. - Y a-t-il en Algérie un ou plusieurs centres de décision ?
Non. Il n'y a qu'un seul centre d'où émane la décision. Mais qui sont ceux qui poussent à la prise de la décision ? Est-ce avec une intervention légale de la part d'une institution constitutionnelle ou bien d'une autre partie ? De toute manière, même dans les pays du Nord, il existe des oligarchies et des ploutocraties détentrices de la finance qui leur permet d'influer sur la décision. - Le Président est actuellement malade. Si vous étiez président du Conseil constitutionnel, comment vous comporteriez-vous avec la crise de la maladie dans le cadre de l'article 88 de la Constitution ?
Franchement, il serait impossible de faire quoi que ce soit. Cette affaire est avant tout psychologique, sociale et ensuite politique. C'est pour cela qu'il difficile, pour l'homme raisonnable, intelligent, d'intervenir dans ce cas. Le Premier ministre a déclaré que le Président allait bien. Il est dans l'intérêt du pays qu'il revienne sain et sauf. Mais la question de sa candidature en 2014 est une question qui le regarde. - Ne pensez-vous pas que l'inconvénient est dans l'article lui-même (88), car il ne définit pas la partie qui devrait saisir le Conseil constitutionnel sur la nécessité de se réunir pour constater l'empêchement ?
Vous pensez qu'il est facile de répondre à cette question ? Quelle est la partie habilitée à saisir le Conseil constitutionnel pour informer que le Président n'est plus en capacité de continuer à gouverner ! - Vous ne voyez pas que que l'armée est placée au-dessus des institutions par l'article 25 de la Constitution ?
Pas du tout. Mais le problème est dans le chapitre 2, l'article qui stipule que «l'Armée nationale populaire a pour mission permanente la sauvegarde de l'indépendance nationale et la défense de la souveraineté nationale». Il aurait fallu lui ajouter «sous l'autorité du pouvoir politique». Parce que l'armée n'est qu'un corps parmi d'autres. Le ministère de la Défense n'est qu'un parmi les autres ministères, qui sont sous l'autorité du président de la République qui incarne l'unité de la nation conformément à l'article 70 et exerce la magistrature suprême dans les limites fixées par la Constitution selon l'article 72.
