La présente note a été élaborée par notre think tank, Care, à destination de tous les acteurs politiques, économiques et sociaux de notre pays, comme une invitation à un débat économique rendu de plus en plus nécessaire et vital par la baisse des cours pétroliers qui, depuis plusieurs mois maintenant, frappe l'économie nationale et menace si durement ses équilibres les plus fondamentaux. La menace est déjà perceptible pour les équilibres du budget de l'état en 2015 et il n'y a pas de doute que les pouvoirs publics apporteront des réponses à ce sujet au cours des prochains mois. À Care, nous considérons toutefois qu'il faut aller au-delà des simples ajustements techniques et commencer à initier le débat de fond sur la diversification de notre économie. C'est en ce sens que nous formulons, à travers la présente note, une analyse succincte de la situation économique actuelle en même temps que des propositions de débats à ouvrir pour commencer à sortir notre pays de sa grave dépendance aux revenus tirés d'une ressource naturelle non renouvelable. 1- La chute rapide des cours sur le marché pétrolier international, au cours du second semestre 2015, est venue révéler, encore une fois, l'extrême fragilité de notre système économique. Des fluctuations, somme toute naturelles et prévisibles, du marché international d'une matière première, prennent tout à coup les allures d'une réelle menace, du fait du poids écrasant des hydrocarbures au sein de notre économie. Cette réalité brutale, qui réveille le souvenir douloureux d'une crise similaire vécue en 1985 et des conséquences dévastatrices qu'elle a engendrées au plan politique, économique et social, nous interpelle tous, citoyens comme institutions, sur les risques graves auxquels notre économie continue imprudemment de s'exposer, du fait de sa trop faible diversification. Care, qui reste soucieux des retombées potentiellement négatives de cette conjoncture sur l'entreprise algérienne, tient à rappeler ses positions constantes quant à la nécessité de réformer en profondeur l'organisation de l'économie nationale afin de la prémunir contre son excessive dépendance à l'égard du prix du baril de pétrole. 2- À l'évidence, nous déplorons à Care que notre pays n'ait pas su retenir les leçons de cette crise économique des années 1990 qui reste encore dans les mémoires. Il a perdu de vue, en particulier, que des réformes économiques drastiques, socialement très douloureuses, lui avaient été imposées de l'extérieur, faute d'avoir choisi par lui-même de les mener plus graduellement et de manière autonome. Il a surtout oublié que ces réformes devaient avoir comme finalité première de sortir d'un dirigisme économique désastreux et de diversifier les sources de la création de richesses, en rétablissant pleinement la liberté de commerce et d'investissement, en s'appuyant sur le savoir-faire de ses entreprises et de ses citoyens et en tissant des relations plus harmonieuses avec l'économie mondiale. Vingt années après le douloureux plan d'ajustement structurel du FMI en 1994, c'est, encore une fois, tout l'édifice économique national, le PIB, les exportations et les équilibres du budget de l'Etat qui sont exposés aux aléas du marché international d'une matière première. Aux yeux de Care, les entreprises algériennes ne peuvent pas prospérer durablement avec cette épée de Damoclès suspendue au-dessus de leur environnement économique national. 3- Et, derrière les préoccupations immédiates, de court terme, touchant à la viabilité du budget de l'Etat, à la maîtrise de ses dépenses ou à la balance des échanges commerciaux du pays, le véritable enjeu de la politique économique nationale, celui qui devrait mobiliser l'ensemble des acteurs économiques au cours des quinze prochaines années, c'est la construction d'une économie plus diversifiée et moins dépendante des performances du seul secteur de la production et des exportations d'hydrocarbures. Au sein du Care, nous considérons qu'une politique de diversification économique sérieuse est non seulement possible et souhaitable, elle est également la seule voie ouverte pour faire face aux défis de la création d'emplois et celui des revenus nécessaires pour répondre aux besoins de notre population. Les entreprises algériennes y sont non seulement prêtes, mais elles considèrent les retards pris par les pouvoirs publics à initier ce processus comme un des principaux obstacles à leur croissance sur le marché interne comme pour leur déploiement réussi à l'international. L'Etat algérien, qui est lui-même un acteur économique de tout premier plan et qui, par ailleurs, a besoin de ressources importantes, stables et régulières, pour les besoins de ses politiques dans des domaines aussi vitaux que la santé, l'éducation, le logement, les routes et autres infrastructures indispensables, ne devrait pas se satisfaire d'une situation où près des trois quarts de ses revenus annuels sont adossés aux performances d'un seul secteur d'activité. Un tel modèle de financement expose à de graves problèmes de gouvernance que tout un chacun peut observer : la profusion brutale de ressources conduit à la dépense effrénée et au gaspillage, tandis que leur rétrécissement ouvre la voie à des crises sociales et politiques de grande ampleur. C'est de ce modèle insoutenable qu'il convient de sortir de manière progressive et ordonnée. 4- Le gouvernement s'apprête à proposer, au cours des prochaines semaines, une loi de finances complémentaire pour réviser les équilibres du budget de l'Etat, de sorte à prendre en compte la baisse prévisible des recettes de la fiscalité pétrolière pour l'année 2015. Un tel ajustement est certes utile mais indispensable. Care propose donc de saisir cette occasion pour aider le gouvernement à élargir le débat et à regarder au-delà de la contrainte immédiate pour initier dès à présent le virage de la diversification de l'économie algérienne. 5- Dans cette perspective, nous proposons de structurer la réflexion et les propositions autour des quatre orientations suivantes : - Le réajustement en profondeur du système fiscal en vigueur. - Un nouveau paradigme dans la relation public- privé. - L'appui progressif sur les mécanismes du marché pour le financement des grandes infrastructures publiques. - Une réforme progressive du système des subventions publiques. 5.1- Refonte du système fiscal : élargir l'assiette et simplifier les procédures de la création de richesses L'ouverture du débat sur l'architecture actuelle de notre système fiscal trouve sa justification première dans son incapacité à pourvoir dans une proportion significative aux besoins réels du fonctionnement courant de nos administrations et du développement des services publics dans notre pays. À l'analyse, apparaît un paradoxe saisissant entre, d'un côté, le sentiment d'un système fiscal qui semble harceler les créateurs de richesses et, de l'autre, le constat global d'une économie hors hydrocarbures qui contribue aux deux tiers (2/3) de la valeur ajoutée produite et seulement au tiers (1/3) des revenus du budget de l'Etat. Pourtant, ce paradoxe n'est qu'apparent et le fond du problème est simple : d'une part, le système fiscal national est adossé à une économie anémiée, qui ploie sous le poids de la bureaucratie et qui, de ce fait, ne crée pas suffisamment de richesses ; et, d'autre part, le faible rendement du système fiscal est lui-même lié fondamentalement à une assiette mal appréhendée, du fait d'une focalisation excessive sur un nombre réduit de contribuables et d'une économie informelle envahissante et en apparence insaisissable. Face à une conjoncture difficile, comme celle qui s'annonce aujourd'hui, la réaction la plus simple et la plus prévisible est celle qui consistera à réduire la dépense publique et à accentuer la pression fiscale. Or, ces deux mesures risquent fort de s'avérer économiquement contreproductives : la réduction des dépenses de l'Etat déprimera l'activité économique et comprimera une assiette fiscale déjà réduite, tandis que l'augmentation de la pression fiscale va peser sur les segments les plus dynamiques de l'économie tout en accentuant davantage la fuite vers l'informel. Il s'agit là, très précisément, de l'engrenage qu'il importe à tout prix d'éviter. Plus que jamais, il devient urgent de mettre l'économie nationale en situation de créer davantage de richesses, en créant l'environnement nécessaire pour des entreprises algériennes plus compétitives et en élargissant le champ des contribuables assujettis par la stimulation de la migration vers les activités formelles et la réduction progressive du champ de l'informel. Care, qui considère qu'il s'agit là d'un chantier tout à fait vital pour l'économie nationale et pour la stabilité de l'Etat algérien, est prêt à formuler des propositions concrètes de refonte du système fiscal national et à s'impliquer totalement dans ce débat majeur. 5.2- Public-privé : une discrimination plus grave qu'il n'y paraît Après avoir, longtemps, considéré l'entreprise publique comme le vecteur essentiel du développement économique et social du pays, les autorités ont peu à peu été amenées à réviser leur position et à ouvrir le champ à l'initiative des entreprises privées. Les réformes menées à la fin des années 1980 avaient déjà consacré le principe de soumettre l'ensemble des entreprises aux règles du code de commerce. En 1992, la loi sur l'investissement consacrait la liberté d'investir et supprimait toute référence à des secteurs ou activités économiques interdits à l'initiative privée. En 1995, la loi sur la concurrence édictait des règles s'appliquant de manière uniforme aux entreprises publiques comme aux entreprises privées. Enfin, la Constitution de 1996 consacrait même, en son article 37, le principe de la liberté de commerce et d'industrie. Toutefois, si la doctrine économique officielle a effectivement gommé, dans les textes, toute discrimination formelle entre secteur public et secteur privé, il reste que, dans les faits, cette discrimination subsiste toujours et, sur le terrain, l'initiative économique du secteur privé reste toujours suspecte ou bridée. Alors que le secteur public continue à bénéficier d'assainissements et de soutiens financiers démesurés. Des secteurs d'activité économique importants sont toujours quasiment fermés à l'investissement privé national (transports maritimes; transports aériens ; activité portuaire ; banques ; pétrochimie ; etc.). Il est aisé de constater, à ce sujet, que ces secteurs sont ceux dont les performances et les résultats restent tout à fait limités et contestables, handicapant, de ce fait, la compétitivité de l'ensemble de l'économie du pays. Le plus remarquable, du reste, c'est que ces mêmes secteurs fermés aux promoteurs privés locaux sont, dans certains cas, ouverts à des promoteurs étrangers. (Notre propos n'étant pas de désigner les investissements directs étrangers (IDE) à la vindicte étant au sein de Care, le premier à promouvoir la nécessité d'IDE pour accélérer le processus de diversification et arrimage à l'économie mondiale). Le verrou que constitue l'agrément préalable des projets d'investissements importants par les autorités publiques renforce d'une certaine façon l'idée que les porteurs de projets privés ne peuvent pas bénéficier du même régime que ceux initiés par des entreprises publiques. Par ailleurs, il faut souligner que le mode de fonctionnement de ces entreprises publiques, dont les conseils d'administration sont vidés de tout pouvoir effectif sur les décisions importantes censées relever de leur compétence, exclut toute forme sérieuse de concurrence organisée entre entreprises engagées sur un même marché. Sur un autre plan, les faiblesses avérées du développement d'un véritable marché financier national (marché boursier et marché obligataire, notamment) font que le recours au financement bancaire est la voie essentielle qui reste ouverte face aux investisseurs. Le fait que les banques publiques soient les acteurs fortement dominants sur ce segment est un élément bloquant (ou à tout le moins handicapant) pour l'initiative économique privée. Cela est d'autant plus avéré que la pratique quasi-systématique de rachat, par le Trésor public, des créances non performantes des banques publiques pervertit fondamentalement le jeu de la concurrence censée jouer entre les entreprises publiques et privées sur le marché national. Enfin, l'absence d'une véritable autorité de concurrence, qui joue effectivement l'indispensable rôle qui doit être le sien dans une économie de marché, fausse totalement le jeu des acteurs, selon qu'ils soient du secteur privé ou du secteur public, qu'ils soient puissants ou faibles, qu'ils fassent ou non allégeance au pouvoir politique du moment, etc. Toutes ces insuffisances, qui font partie de la réalité du jeu économique tel qu'il a cours sur le marché national, ont pour conséquence de parasiter en profondeur l'efficacité et les performances globales de l'économie nationale dans son ensemble. L'Etat algérien, comme l'ensemble des autres acteurs économiques et sociaux, a tout intérêt à clarifier les règles à ce sujet. Si des activités particulières sont considérées, à un titre ou à un autre, comme stratégiques, alors, il convient de les déclarer comme telles et, au besoin, réserver leur exercice à des acteurs préalablement choisis. Pour tout le reste, la concurrence sur le marché interne doit jouer à plein entre tous les intervenants, sans distinction : c'est le meilleur moyen de garantir l'indispensable complémentarité entre entreprises publiques et privées. Le meilleur moyen également de protéger les ressources rares de la collectivité nationale et de préserver la compétitivité de l'économie nationale face à une concurrence externe féroce et impitoyable.
5.3- Réduire le poids des dépenses d'équipement financées sur concours budgétaires définitifs Les dotations budgétaires successives destinées au financement des dépenses d'équipement de l'Etat ont représenté un poids oscillant entre 20 à 30% du PIB au cours des dix dernières années. Le rythme de croissance annuel moyen de cette catégorie de dépenses a été de 17% entre 2005 et 2015, soit, à titre de comparaison, près du double de celui des recettes globales du budget, qui n'a été que 8,8% pour la même période. Même en tenant compte du fait que ces dotations budgétaires ne sont pas totalement consommées en bout de course, il s'agit là de niveaux de dépenses excessivement élevés, au regard des capacités financières du pays. En effet, ce type de dépenses en capital représente en moyenne autour de 5% du PIB dans la grande majorité des pays du monde. Même pour les pays pétroliers de la région Mena, le poids de ce type de dépenses dans le PIB reste inférieur à 10%. Bien entendu, cela ne signifie pas que tous ces pays attachent moins d'importance à cette forme de dépenses, qui représente, dans les faits, un investissement dont bénéficie chaque économie dans son ensemble. La différence est que, s'agissant précisément d'investissements à finalité économique (quand bien même celle-ci n'implique pas une rentabilité financière stricto sensu ou immédiate), leur financement n'a pas besoin d'être systématiquement adossé à des concours financiers définitifs. Ainsi, le financement d'une route, d'un hôpital, d'un barrage, ou de toute autre infrastructure publique peut très bien être assuré, au moins pour partie, par appel à des mécanismes de marché. L'Etat, bien entendu, peut apporter sa propre garantie, de même qu'il peut participer à la prise en charge directe d'une partie du coût. En tout état de cause, le développement d'un système d'infrastructures ambitieux ne peut se passer valablement de ressources du marché financier national dont, par ailleurs, une bonne partie de l'épargne disponible souffre d'une offre de projets largement insuffisante. Faut-il ajouter, à ce sujet, que le fait pour un grand projet public d'avoir à faire appel au marché financier est bénéfique aussi bien pour ce dernier que pour la qualité du projet lui-même, qu'il s'agisse de ses études de conception ou de faisabilité, de l'évaluation de ses coûts de réalisation, de sa rentabilité économique et financière, ou même de la responsabilité qui incombera à ses futurs gestionnaires. Le Care estime que la crise budgétaire qui se profile en Algérie offre une bonne opportunité pour rationaliser davantage les processus de décision présidant au choix de ces infrastructures et, surtout, pour réduire progressivement le poids de ces dépenses qui obère si lourdement les finances publiques du pays. Care estime que la cession de l'autoroute Est-Ouest à un exploitant professionnel dans le cadre d'un PPP dès sa réception définitive est une option à sérieusement envisager avant de voir cet important investissement s'effondrer. 5. 4- Pour un débat ouvert sur les subventions et la politique sociale de l'Etat À l'occasion du débat sur le projet de loi de finances 2015, les services du ministère des Finances ont rendu publiques les données chiffrées globales (cf. note de présentation du projet de LF 2015) sur le financement de la politique sociale actuelle du gouvernement. Au-delà de la lecture à faire des chiffres ainsi communiqués, ce qui frappe de prime abord, c'est l'absence de débat de fond sur une part des dépenses budgétaires et extrabudgétaires dont le poids total dépassera pourtant les 26%, soit plus du quart du PIB en 2015. Il s'agit là de montants gigantesques qui rendent compte des efforts consentis par la collectivité nationale dans le cadre d'une politique sociale sans doute très généreuse mais dont il paraît nécessaire de bien maîtriser la finalité, pour plusieurs raisons : D'une part, les montants budgétaires mobilisés par cette politique sociale sont très élevés et sont consentis dans des directions très diverses (logement ; santé ; soutien aux produits de première nécessité ; soutien aux plus démunis ; politique familiale ; etc.). Il semble raisonnable et recommandé de s'interroger à chaque fois sur l'efficacité réelle des dépenses ainsi engagées et de vérifier qu'elles atteignent bien les objectifs qui leur sont assignés. D'autre part, la plus grosse part des montants qui sont absorbés par cette politique sociale, soit l'équivalent de 17% du PIB, emprunte des voies extrabudgétaires et est diffusée dans l'économie sous la forme de subventions implicites ne donnant lieu à aucune forme de contrôle ni d'évaluation à l'échelle des autorités en charge du contrôle de la dépense publique. Enfin, la crise des recettes budgétaires, qui s'annonce à un horizon plus ou moins rapproché, ne manquera pas d'induire, tôt ou tard, un mouvement inévitable de réduction de cette catégorie de dépenses à caractère social dont le poids excessif actuel ne sera pas, en tout état de cause, économiquement soutenable au cours des prochaines années. Une bonne mesure de l'efficacité réelle de toute cette masse de dépenses serait tout à fait précieuse pour établir une échelle de priorité et éviter ainsi les coupes budgétaires aveugles socialement ou économiquement préjudiciables. Pour toutes ces raisons, un audit public des comptes de la politique sociale de l'Etat, qui serait conduit conjointement par le gouvernement et l'instance parlementaire, paraît, aux yeux de Care, d'une urgence tout à fait marquée. Avec pour finalité la refonte complète de notre système de subvention à l'horizon fin 2015.
6- Remarques finales En formulant les quelques propositions ci-dessus, Care voudrait surtout jeter les bases d'un débat sur la politique économique et sociale de notre pays, à un moment où il paraît de plus en plus évident qu'une crise sévère, induite par l'instabilité actuelle du marché pétrolier mondial, frappe à nos portes. Notre association, qui s'efforce de traduire l'inquiétude montante du monde de l'entreprise, sait combien celle-ci risque d'être affectée lourdement par le mouvement récessif prévisible dans l'éventualité, qui n'est absolument pas écartée, d'une persistance de prix pétroliers trop bas sur les marchés mondiaux. Le choc généré, depuis le second semestre 2014, par la forte baisse des prix sur les revenus de l'Etat, a pu être amorti jusqu'ici ; les ressources disponibles au niveau du Fonds de régulation des recettes permettent à notre pays de disposer de ressources suffisantes pour faire face aux aléas à court terme de la perte de revenus significatifs ; elles permettent surtout de disposer d'un temps de latence qui prémunit contre des décisions précipitées dont l'impact récessif serait potentiellement désastreux. Les dernières mesures de restrictions et autres blocages des importations en sont la parfaite illustration. L'illusion d'accalmie ainsi gagnée serait néanmoins précaire et c'est pourquoi il est recommandé de mettre sur pied une réflexion de fond sur les transformations à apporter à notre organisation économique pour lui permettre de faire face à la crise actuelle tout en jetant les bases d'une politique de diversification dont chacun comprend que notre pays a un besoin tout à fait urgent. Care, pour sa part, est prêt à s'impliquer totalement dans ce débat tout en incitant tous les acteurs de la société à en faire autant. Care Le Club d'action et de réflexion autour de l'entreprise
