I. Introduction 1. Après le choc pétrolier de 2014, l'économie algérienne a commencé à croître de nouveau quoique largement en dessous de son potentiel comme avant la crise. Elle reste toutefois fortement déséquilibrée et le niveau de vie a baissé au cours des quatre dernières années. Les facteurs explicatifs sont bien entendu l'ampleur du choc extérieur (une chute brutale de 50% du prix du pétrole), mais également l'absence de politiques macro-économiques correctives et cohérentes adoptées en temps opportun après le choc. Le redressement opéré en 2017 a été de courte durée et a été remplacé en fin d'année par une nouvelle approche volontariste. 2. Cette dernière mise en œuvre dès la fin de 2017 et poursuivie en 2018 va faire repartir l'activité économique à court terme. Cependant, les perspectives économiques du pays à moyen terme sont sujettes à un ensemble de risques intérieurs et extérieurs, notamment le relâchement de l'effort de redressement, l'absence de visibilité économique à moyen terme, les rigidités structurelles et un contexte économique mondial difficile marqué par des tensions commerciales globales, le retour à des politiques monétaires orthodoxes aux Etats-Unis, en Grande-Bretagne et au niveau de l' Union européenne et les crises de change de certains pays émergents (Argentine et Turquie), 3. Dans ce contexte, un retour à une croissance économique saine, soutenue et élargie dans le pays implique un plan multi-annuel de réformes. Outre la visibilité à moyen terme vitale pour les autorités, les investisseurs et les citoyens, ce plan allierait assainissement budgétaire devant assurer un retour à la viabilité à moyen terme avec la relance de la croissance économique. En complément, ce plan comprendrait également des réformes structurelles pour moderniser et assouplir le fonctionnement de l'économie et des politiques sectorielles cohérentes pour accroître l'offre globale. II. Un choc extérieur puissant et une réponse partielle, tardive et inadéquate Données statistiques pour 2017 4. La profondeur du choc pétrolier mais également les réponses tardives des autorités sont illustrées par les données reprises dans le tableau ci-dessous pour la période 2014-2017 : la croissance déjà faible en 2014 (3%) a chuté de moitié en 2017 pour se situer à 1,6%. L'inflation a atteint en moyenne 5% en comparaison d' un taux de 2,9% en 2014. En conséquence, le revenu par tête d'habitant a également chuté, passant de 5466 dollars en 2014 à 4102 dollars en 2017. Le déficit budgétaire est resté élevé à 8,8% du PIB en 2017 et l'Etat s'est fortement endetté. Le Fonds de stabilisation a été totalement consommé. Les réserves internationales de change ont baissé de moitié, passant de 177 milliards de dollars à 96 milliards de dollars en 2017. Le déficit de la balance des paiements a triplé, passant de 4,4% du PIB à 13% du PIB en 2017. En outre, la structure du commerce extérieur demeure vulnérable (encadré 1). La monnaie nationale s'est dépréciée de 29% entre 2014 et 2017. L'investissement international a fléchi, passant de 142 milliards de dollars en 2014 à 52 milliards de dollars en 2017. Facteurs explicatifs Ces résultats reflètent essentiellement la violence du choc pétrolier mais aussi une réponse macroéconomique partielle (mesures ad hoc prises au cours des premières semaines) et asymétrique (appui exclusif sur la politique de change) pendant plusieurs mois. A partir de 2016, les autorités conscientes du caractère structurel de la crise ont lancé plusieurs réformes dans le cadre d'un nouveau modèle de croissance du pays prévoyant un ajustement budgétaire ambitieux mais insoutenable. En parallèle, les autorités monétaires modernisaient leur cadre de politique monétaire pour s'ajuster au contexte monétaire et économique changeant. Toutefois, la mise en œuvre du nouveau modèle a été interrompue en raison de la baisse de l'activité économique, de la montée du chômage et de la baisse des recettes fiscales. Les autorités ont alors opté pour une approche volontariste. Que prévoit cette approche ? Retour en 2018 à une politique budgétaire expansionniste destinée à relancer la croissance par la dépense, repoussant ainsi le nécessaire assainissement budgétaire pour 2019 si possible ou beaucoup plus tard que cela. Recours à la monétisation du déficit budgétaire (pour couvrir le surcroît des dépenses) vu l'absence d'épargne budgétaire, la faiblesse des recettes fiscales intérieures et le non-recours aux appuis extérieurs. Réduction des importations et appui à la substitution des importations à travers des mesures administratives, notamment les barrières à l'importation. S'appuyant sur cette approche, les autorités se sont fixé les principaux objectifs macroéconomiques suivants pour 2018 : Un taux de croissance du PIB réel de 3% en 2018 (bien en deçà du taux potentiel de 8% qui est nécessaire pour améliorer le niveau de vie des populations et réduire le taux de chômage). Un taux d'inflation de 7,4% du fait de la dépréciation du dinar, de la monétisation du déficit, des restrictions aux importations et des dysfonctionnements des circuits de distribution des biens et services. Un déficit budgétaire de 9%. Un déficit de la balance des paiements projeté à 9,7% du PIB, une baisse certes de 4 points de pourcentage par rapport à 2017 mais un niveau double en comparaison de celui atteint en 2014. Pour le premier semestre 2018, les données provisoires disponibles font ressortir ce qui suit : Le PIB réel a évolué de 2,8% par rapport à la même période en 2017, ce qui correspondrait en tendance à une croissance annuelle de 3 – 3,5%. L'inflation a décéléré au cours du premier trimestre à 4,6% (par rapport à 5,6% en décembre 2017 et 6,6% pour la même période en 2017) sous la pression d'une remontée des prix des produits alimentaires frais. En tendance annuelle, l'indice des prix devrait progresser de 5,5 -6% en moyenne. Bien au-delà de la tendance des 3,5%. En matière d'exécution budgétaire, les recettes ont atteint 3426 milliards DA en mai 2018, un niveau presque inchangé enregistré en mai 2017, en raison d'une légère amélioration des recettes pétrolières. Les dépenses, par contre, se situent à 4079 milliards, soit plus de 700 milliards d'excédent par rapport aux dépenses enregistrées au cours de la même période en 2017. Le solde global du Trésor s'est fortement dégradé puisqu'un déficit de 663.5 milliards DA a été enregistré à fin mai 2018. Ce qui correspond à un déficit budgétaire de 7,3% du PIB, ce qui est élevé. Ce déficit a été financé essentiellement par un recours aux ressources bancaires. Les indicateurs monétaires montrent que la masse monétaire a augmenté de 10,4% à fin juin par rapport à fin décembre 2017, reflétant essentiellement une chute des avoirs extérieurs nets compensée par une hausse des avoirs intérieurs nets, notamment le crédit net à l'Etat qui a augmenté de 26,1%. Les crédits à l'économie, quant à eux, ne progressent que de 11% avec une distribution égale entre le secteur privé et le secteur public. Pour ce qui est des comptes extérieurs, le déficit du compte courant s'élève à 7,5 milliards de dollars (soit 8,8% du PIB) pour le 1er semestre de 2018 (12 milliards de dollars de déficit en juin 2018), reflétant essentiellement un niveau élevé d'importations qui se sont élevées à 23 milliards de dollars (24,7 milliards de dollars à la même période en 2017) plus ou moins compensées par une hausse des exportations (19 milliards de dollars en juin 2018 par rapport à 16 milliards de dollars en juin 2017). Les réserves internationales de change se sont élevées à fin juin à 88,6 milliards de dollars, soit une perte de 9 milliards par rapport au niveau de fin décembre de 97,3 milliards de dollars. La monnaie nationale a continué à se déprécier par rapport au dollar américain (2,6%) et de 10% par rapport à l'euro. L'écart entre le marché officiel et le marché parallèle demeure conséquent avec une marge de 45%. Ces données sont préliminaires mais elles donnent une esquisse de la physionomie économique et financière pour 2018 qui sera dominée par une croissance faible, une inflation élevée, des déficits budgétaires et de la balance des paiements élevés, des réserves en baisse et une monnaie nationale affaiblie. En l'absence d'un changement de cap sur le moyen terme (le projet de budget pour 2019 semble exclure un tel changement), les perspectives économiques et financières seront défavorables. L'économie algérienne continuera d'afficher une faible croissance, une persistance des tensions inflationnistes et des déficits budgétaire et extérieur accompagnés par une réduction du niveau des réserves internationales. Le projet de budget 2019 Les hypothèses de base ayant servi à la préparation du budget 2019 adopté par le Conseil des ministres en date du 24 octobre sont les suivantes : un prix du baril de pétrole de 50 dollars ; un taux de croissance de 2,6% ; un taux d'inflation de 4,5%. Sur cette base, les recettes devraient atteindre 6508 milliards de dinars de recettes budgétaires (en légère hausse par rapport à 2018), dont 2714 milliards de dinars de fiscalité pétrolière. Les mesures-clés prévues dans ce budget visent essentiellement à améliorer la gestion des finances publiques ainsi que la lutte contre la fraude. D'autres mesures devraient servir à favoriser le développement local telles que la bonification totale des intérêts sur les crédits bancaires destinés à l'AADL pour la construction de 90 000 nouveaux logements. Aucune nouvelle taxe ou augmentation des prestations publiques n'est proposée dans le projet de loi de finances pour 2019. Pour ce qui est des dépenses, elles s'élèveront à 8557 milliards de dinars, en légère baisse par rapport à l'exercice en cours. Le solde global du Trésor pour l'exercice 2019 affichera un déficit de près de 2200 milliards de dinars, soit un déficit de 13% du PIB. Les dépenses courantes sont projetées à 4954 milliards de dinars du fait d' un accroissement des dépenses de sécurité (liées à la situation aux frontières) mais également des dépenses sociales qui devraient atteindre 1763 milliards de dinars, soit près de 21% de la totalité des dépenses publiques. La répartition des dépenses sociales est la suivante : (i) 445 milliards DA destinés au soutien aux familles ; (ii) 290 milliards DA destinés aux retraites (auxquels s'ajoutera une dotation d'appui de 500 milliards DA à la Caisse nationale des retraites) ; (iii) 336 milliards DA pour la politique publique de santé ; et (iv) 350 milliards DA pour la politique publique de l'habitat (auxquels s'ajouteront près de 300 milliards DA mobilisés pour le même secteur par le Fonds national d'investissement). Les dépenses en capital s'élèveront à 3602 milliards DA de crédits de paiements et 2600 milliards DA d'autorisations de programme destinées à de nouveaux projets ou à des réévaluations. La légère baisse nominale du budget d'équipement reflète essentiellement une réduction de près de 300 milliards DA des ressources prévues en 2018 pour l'assainissement des créances détenues sur l'Etat. Les dépenses en capital vont continuer de cibler : (i) le développement des ressources humaines (625 milliards DA) ; (ii) le développement économique (1000 milliards DA) ; et (iii) le développement local (100 milliards DA). Sur la base de ces données, le déficit du budget devrait atteindre environ 10% du PIB. Nonobstant le fait que ce budget reflète des priorités sociales et de développement, il demeure sans ambitions et continue de creuser le déficit. III. Quelles perspectives et réformes ? Quel type de politiques publiques et de réformes à mettre en œuvre compte tenu des contraintes domestiques et internationales pour stabiliser l'économie nationale et créer les conditions d'un redémarrage économique sain et soutenu ? Contexte économique mondial Le contexte économique mondial est difficile. Il est affecté par des tensions croissantes sur le commerce international, le retour graduel à une politique monétaire orthodoxe aux Etats-Unis, Grande-Bretagne et Europe, l'incertitude politique dans certains pays due à la remise en cause de la globalisation et les poussées récurrentes des migrations internationales. Les risques majeurs Politique monétaire des Etats-Unis et tensions commerciales : comme toujours, la politique de la Réserve fédérale (RF) est tout naturellement au centre des développements financiers mondiaux. Compte tenu de la vigueur de l'emploi aux Etats-Unis et de la reprise de l'inflation, la RF devrait continuer à relever ses taux d'intérêt au cours des deux prochaines années, resserrant sa politique monétaire par rapport aux autres économies avancées et renforçant ainsi le dollar américain sans surprise. Le dollar s'est déjà largement apprécié depuis avril et les conditions financières des économies émergentes et frontalières sont devenues un peu plus difficiles. Les marchés, jusqu'à présent, continuent de différencier les emprunteurs et les pressions exercées sur les comptes extérieurs des pays émergents ont été les plus intenses pour ceux qui présentaient des faiblesses macro-économiques évidentes (par exemple, les incertitudes politiques ou les déséquilibres macro-économiques). Si la RF devait resserrer plus rapidement que prévu sa politique monétaire, un plus grand nombre de pays pourraient ressentir des pressions plus intenses. Tensions commerciales : le risque est réel de voir ces dernières s'aggraver davantage avec des effets négatifs sur la confiance, les prix des actifs et les investissements. De ce fait, les Etats-Unis ont pris des mesures commerciales touchant un large groupe de pays et font face à des menaces de représailles de la part de la Chine, de l'Union européenne, de ses partenaires de l'Alena et du Japon, entre autres. Si les menaces actuelles sur la politique commerciale se concrétisent et que la confiance des entreprises s'amenuise, la production mondiale pourrait baisser. Incertitude politique, marchés complaisants : l'incertitude politique s'accroît en Europe, où l'Union européenne fait face à des défis politiques importants touchant la politique migratoire, la gouvernance budgétaire, les normes relatives à l'Etat de droit et l'architecture institutionnelle de la zone euro. Les conditions du Brexit ne sont pas toujours résolues après des mois de négociations. En Amérique latine, les transitions politiques prospectives (Brésil, Colombie et la déliquescence du Venezuela) au cours des prochains mois aggravent l'incertitude. Les marchés financiers semblent largement complaisants face à ces aléas, avec des valorisations élevées et des spreads réduits dans de nombreux pays. Dans le même temps, des niveaux élevés de dette publique et privée créent une vulnérabilité généralisée. Les prix des actifs sont sans aucun doute soutenus, non seulement par la facilité de la situation financière, mais aussi par la croissance généralement satisfaisante dans le monde. Ils sont donc susceptibles de subir une réévaluation soudaine si la croissance et les bénéfices attendus des entreprises stagnent. Soutenir la croissance à moyen terme — où les taux de croissance tendanciels devraient être inférieurs pour les économies avancées et de nombreux exportateurs de produits de base — exige que les décideurs agissent maintenant pour accroître leur potentiel de croissance et leur résilience par des réformes, tout en reconstruisant des marges de manœuvre et maintenir les anticipations d'inflation bien ancrées sur les objectifs. Partage des fruits de la croissance et multilatéralisme : les gouvernements doivent également accorder plus d'attention au partage de la croissance économique entre les citoyens et en particulier à la protection des plus pauvres. Le malaise politique généralisé à l'origine de nombreux risques politiques actuels, y compris sur le front commercial, s'explique par une disparité croissante des revenus qui résulte des modèles de croissance non inclusifs et des transformations structurelles de plusieurs pays, aggravées par la crise financière de 2007-2009 et les difficultés qui ont suivi. Il est urgent de s'attaquer aux tendances sous-jacentes grâce à des politiques favorables à l'égalité et à la croissance, tout en veillant à ce que des outils macro-économiques soient disponibles pour lutter contre le prochain ralentissement économique. Sinon, l'avenir politique ne fera que s'assombrir. Tout en relevant ces défis, les pays doivent résister aux réflexions internes et se rappeler que sur une série de problèmes d'intérêt commun, la coopération multilatérale est essentielle. Les questions d'intérêt commun — où l'action nationale n'est pas suffisante — incluent le renforcement du système commercial multilatéral, la réduction des déséquilibres mondiaux excessifs, la politique de stabilité financière, la politique fiscale internationale, les menaces terroristes et autres, le contrôle des maladies et le réchauffement climatique. Un effort véritablement mondial est également nécessaire pour réduire la corruption, qui sape la confiance dans de nombreux pays. Les poussées récurrentes des migrations internationales se sont révélées récemment déstabilisantes politiquement. En l'absence d'une action concertée visant à améliorer la sécurité internationale, soutenir les objectifs de développement durable et résister au changement climatique et à ses effets, ces poussées continueront à produire leurs effets politiques déstabilisateurs. La croissance mondiale en 2018 et 2019 Dans ce contexte, la vaste expansion mondiale qui a débuté il y a environ deux ans s'est stabilisée et est devenue moins équilibrée. Pour 2018 et 2019, la croissance économique devrait se situer à environ 3,9%. Comment se répartit-elle à travers les pôles de croissance ? La croissance reste généralement forte dans les économies avancées, mais elle a ralenti dans nombre d'entre eux, notamment dans la zone euro, au Japon et au Royaume-Uni. Il est prévu que dans les économies avancées, la croissance atteindrait 2,4% en 2018 et 2,2% en 2019. En revanche, aux Etats-Unis, le PIB continuera de croître plus vite que le potentiel et la création d'emplois reste robuste, en grande partie grâce aux récentes réductions d'impôts, à l'augmentation des dépenses publiques et à la politique monétaire accommodante. Toutefois, la croissance américaine devrait ralentir au cours des prochaines années, à mesure que la longue reprise cyclique se poursuivra et que les effets des mesures de relance budgétaires temporaires diminueront. Elle est prévue de se situer à 3,1% en 2018 et 2,3% en 2019. Pour les pays émergents et les pays en développement en tant que groupe, il est prévu une croissance de 4,9% en 2018 et de 5,1% en 2019. Ces chiffres globaux masquent toutefois divers changements dans les évaluations de chaque pays. La Chine continue de croître à 6,2% en 2018 et 5,6% en 2019. Dans certaines grandes économies d'Amérique latine, d'Europe émergente et d'Asie, les taux de croissance devraient se situer à 2,9% en 2018 et 2,7% en 2019. Les ruptures d'approvisionnement et les tensions géopolitiques ont contribué à la hausse des prix du pétrole, bénéficiant aux exportateurs de pétrole émergents (Russie et Moyen-Orient, par exemple), mais nuisant aux importateurs (Inde, par exemple). Pour l'ensemble des économies émergentes, les taux de croissance devraient se situer à 6,3% en 2018 et 6,1% en 2019. La croissance globale en Afrique subsaharienne (3,8% en 2018 et 4,1% en 2019) dépassera celle de la population au cours des deux prochaines années, ce qui permettra d'augmenter les revenus par habitant dans de nombreux pays. Toutefois, malgré une certaine reprise des prix des produits de base, la croissance restera inférieure aux niveaux observés pendant le boom des produits de base des années 2000. Des évolutions défavorables en Afrique – conflits civils ou chocs climatiques, par exemple – pourraient intensifier les pressions migratoires vers l'extérieur, notamment vers l'Europe. L'impact du contexte international sur l'économie algérienne Le contexte volatile mondial et le ralentissement possible de la croissance globale peuvent avoir des effets négatifs sur l'économie algérienne. Les canaux de transmission sont triples : (i) les exportations de pétrole ; (ii) les importations de biens et services ; et (iii) les taux d'intérêt mondiaux (qui pourraient affecter des emprunts éventuels). Un constat incontournable : en plus de ces risques mondiaux, les défis domestiques sont au nombre de trois : (i) la part croissante du pétrole consommé localement et la baisse tendancielle de la production (non compensée par des découvertes de gisements importants) ; (ii) les déséquilibres macro-économiques persistants ; (iii) la baisse des ressources financières ; et (iv) les anticipations à court terme des populations. L'économie a besoin de réformes pour été assainie et stabilisée et ensuite mise sur le sentier de la croissance saine et soutenable. Elle a aussi besoin de renforcer sa résilience aux chocs extérieurs et intérieurs. Le report des réformes va faire gagner un peu de temps mais la relance par la dépense ne peut être maintenue ad aeternam. L'approche du «stop and go» ne peut que favoriser une croissance limitée et illusoire. Une croissance durable, saine et inclusive implique des mesures difficiles qui s'inscrivent dans le temps, notamment des : Fondamentaux économiques sains : un budget sous contrôle, une inflation maîtrisée et un déficit de la balance des paiements raisonnable sont nécessaires pour favoriser l'investissement, la croissance, créer des emplois et réduire les inégalités. Réformes structurelles pour relancer l'investissement privé productif et mettre en place un système financier moderne ; la seule commande publique ne saurait créer les emplois dont le pays a besoin. Il y a en gros 1 million de chômeurs, et chaque année le taux de participation s'accroît avec l'arrivée de 250 000 nouveaux jeunes. L'économie ne crée environ que 200 000 emplois temporaires pour certains. Avec 3% de croissance, nous ne résorbons pas le stock de chômeurs et encore moins absorber les nouveaux venus. Réformes sectorielles pour accroître l'offre globale et créer les conditions d'une diversification. Par-dessus tout, le pays a besoin de visibilité économique et de pragmatisme pour concilier stabilisation économique et croissance plus inclusive. Une politique macro-économique cohérente impliquerait : (i) un assainissement budgétaire étalé sur le moyen terme sans le recours à la Banque centrale ; (ii) une politique de change visant à une dépréciation graduelle du taux de change combinée à des efforts pour éliminer le marché parallèle des changes ; (iii) une politique monétaire visant à éponger les liquidités déjà injectées dans le cadre d'opérations de financement monétaire et à combattre les pressions inflationnistes si celles-ci émergent. Dans une période de transition, le financement monétaire devra être fortement encadré pour inclure des plafonds d'endettement qui se ferait aux conditions d'emprunt du marché. IV. Conclusion Quelles conclusions retenir ? L'Algérie continue de faire face à des défis importants face à l'héritage de la baisse des prix du pétrole. La croissance est faible, l'inflation élevée et les réserves, bien qu'encore abondantes, ont continué de baisser. Le chômage a augmenté et reste particulièrement élevé parmi les jeunes et les femmes. Les autorités ont modifié leur stratégie d'ajustement en raison d'un contexte économique difficile. L'assainissement budgétaire est reporté, l'emprunt extérieur est exclu, tout comme est exclue une plus grande dépréciation du taux de change, le déficit est monétisé et les barrières à l'importation érigées (notamment en remplaçant les licences d'importation par une interdiction temporaire des importations de nombreux produits et des tarifs plus élevés). Cette approche peut permettre des gains de croissance à court terme, mais elle est risquée. Alternativement, il serait souhaitable de poursuivre une stratégie moins risquée qui permettrait probablement d'obtenir de meilleurs résultats à moyen terme. L'Algérie dispose d'atouts dans la forme d'une dette publique relativement faible et de réserves de change significatives, ce qui permet d'envisager un assainissement budgétaire soutenu, mais progressif, sans recours au financement monétaire. L'Algérie pourrait avoir recours à des outils de financement intérieurs viables et des emprunts extérieurs (par exemple pour financer des projets d'investissement bien choisis). Par ailleurs, une dépréciation graduelle du taux de change combinée à des efforts pour éliminer le marché parallèle des changes est indispensable pour distribuer l'ajustement entre politique budgétaire et politique monétaire. Dans l'hypothèse où les autorités souhaitent poursuivre la monétisation du déficit budgétaire, il serait recommandé d'encadrer ces emprunts (volume et prix), tout en jouant sur les réserves obligatoires. La diversification de l'économie est incontournable, ce qui implique des réformes structurelles portant sur les procédures administratives, le financement, la gouvernance, la transparence, la concurrence, le marché du travail et le cadre de gestion macro-économique. Finalement, le secteur financier doit retenir l'attention des décideurs afin de renforcer le cadre prudentiel et la gestion des risques, notamment ceux générés par les liens étroits entreprises publiques banques sont un autre sujet de réformes.
