«Il y a des craintes quant à stabiliser à l'efficacité de la concession les agriculteurs»

Mohamed Elyas Mesli. Ancien ministre de l'Agriculture et du Développement rural

L'instauration du régime de concession pour une durée de 40 ans renouvelable sur les terres relevant du domaine privé de l'Etat, à travers la loi 10-03, à la place de la jouissance perpétuelle est sans doute la réforme la plus importante opérée dans le secteur agricole ces dernières années. Cependant, les objectifs et l'impact de la nouvelle orientation inspirée pour le secteur continuent de susciter des avis mitigés. C'est le cas de M. Mohamed Elyas Mesli, ancien ministre de l'Agriculture au début des années 1990, dans les gouvernements de Sid Ahmed Ghozali et de Belaïd Abdeslam qui, dans cet entretien, reviendra sur les différentes politiques agricoles suivies depuis l'indépendance. Il évoquera surtout les ratages de chaque réforme et les conséquences contreproductives du non-aboutissement des différents processus menés jusque-là, à l'instar du programme des 1000 villages agricoles dont l'abandon a eu des conséquences néfastes en termes d'exode rural.
-Quelle est votre appréciation des réformes qu'a connues le secteur agricole ?
D'abord, je dois dire que la question est très vaste car concernant une très longue période. Ensuite, je ne saurais être suffisamment objectif dans l'appréciation des résultats de chacune des réformes qui ont jalonné la «vie récente du monde agricole» si j'omets de dire quelques mots sur l'état qui caractérisait le secteur avant chaque changement. La naissance de l'autogestion a été un choix contraint, car le pays disposait dès la fin de 1962 de près d'un million d'hectares de terres abandonnées par leurs propriétaires. C'est un fait unique que peu de pays ont connu. Il faut savoir aussi que toute la masse monétaire disponible en Algérie, en 1962, ne pouvait suffire à payer ces terres à un prix correct sauf à brader ce patrimoine ou le donner comme trophée de guerre.
La privatisation ne pouvait donc être envisagée, abstraction faite des considérations politiques. Il faut savoir que si on est tenté de dire aujourd'hui que l'Algérie a perdu la formule prestigieuse qui la caractérisait «Alger grenier de Rome», c'est pendant l'ère coloniale qu'elle l'a perdue puisque non seulement ses exportations en céréales se sont taries vers la fin de la colonisation, mais que ses besoins en consommation étaient satisfaits par des importations de plus en plus conséquentes. Voilà des données qu'il ne faut pas perdre de vue. L'autogestion, c'était quoi ? Quel jugement porter sur cette expérience ? Pour moi et pour beaucoup d'autres, elle s'identifie d'abord à la récupération des terres par la collectivité nationale qui les a données en gestion à des groupes de travailleurs algériens. Elle ne saurait représenter l'appropriation des terres par un groupe social.
Le concept autogestion était chargé de tant d'émotions qu'il rappelait peu le processus traversé par ses terres. Mais c'était une gageure que d'avoir demandé à de simples ouvriers de remplir à la fois leur rôle de travailleurs, de conduire de très grosses exploitations, de poursuivre la promotion de la production et celle des exportations qui sont effectivement devenues nulles au fil des années. La promotion sociale reste le fait positif. Cependant, la démocratie étant absente du pays, elle n'a pu prendre dans l'autogestion. Vint ensuite la révolution agraire initiée en 1973. Conçue par le pouvoir national comme opération devant effacer les séquelles de l'histoire, il faut rappeler que le pays colonisateur a lui-même envisagé l'opération en 1958 (certes dans des proportions plus étriquées) par la création de la CAPER (Caisse algérienne d'accession à la propriété rurale). Il avait d'ailleurs commencé à attribuer des lots de terre aux paysans. Son comportement s'expliquait surtout par le déclenchement de la lutte armée mais aussi par sa conviction que la situation des masses rurales était intenable et qu'il avait intérêt à infléchir quelque peu la situation.
Pour étayer ces allégations, je rappelle qu'en 1956 la France a voté, lors de l'assemblée générale de la FAO, la résolution n°6 qui préconisait la mise en place de la réforme agraire aux agricultures sous-développés. Elle s'était engagée aussi, dans les accords d'Evian, à aider le pays dans le financement de cette opération.
Cependant, les maux dont souffrait la révolution agraire dès sa mise en application en 1973 étaient multiples : faiblesse des superficies attribuées, gestion collective des terres, insertion dans un système de gestion compliqué et méconnu par les concernés, gestion délétère d'une opération de grande envergure. Mais la faute originelle réside dans l'ostracisme à l'égard des propriétaires privés qui, de ce fait, se considéraient mis au ban de leur société. Tout autant que l'autogestion, la révolution agraire elle aussi a vécu. Une nouvelle réforme est mise en place, prolongeant le perpétuel changement. La réforme de 1982 caractérisée par : la fusion des terres de l'autogestion et des terres privées nationalisées et versées dans le FNRA (Fonds national de la révolution agraire), ce qui a donné naissance aux DAS (Domaines agricoles socialistes), l'insertion en masse des ingénieurs et des techniciens dans les DAS, l'affectation d'un aide comptable au sein de chaque DAS. Ces décisions ont eu pour effets immédiats l'émergence d'une gestion «normale» des exploitations (plan de culture plus approprié à l'exploitation, tenue des tableaux de bord, etc. Cependant, il restait encore beaucoup à faire pour approcher les standards admis.
Mais une autre réforme est mise en chantier, celle connue sous l'appellation la loi 87/19. Il faut signaler que ce qui allait devenir la loi 87/19 a été précédé par la publication d'une circulaire interministérielle mise aussitôt en application et dont certaines de ses dispositions n'ont pas été reprises dans la loi. Ce qui a donné lieu à un embrouillamini inextricable comme on le verra plus loin. Les axes directeurs de la réforme étaient au nombre de quatre : l'inaliénabilité des terres de l'Etat et non-abrogation de l'ordonnance portant révolution agraire, le désengagement total de l'Etat dans la gestion des exploitations, le partage par les travailleurs des domaines en autant de collectifs retenus et enfin la cooptation des membres des collectifs. La non- abrogation de l'ordonnance a constitué un imbroglio qui a été très préjudiciable à la marche de l'agriculture, les nationalisés refusant violemment et fermement que leur terre passe entre les mains d'individus. «Obtempérant» à leur revendication, le pouvoir a rectifié le «tir» en publiant la loi 25/90 qui, en réalité, est une loi de restitution de toutes les terres nationalisées. D'où une autre configuration des exploitations agricoles qui ne s'étendent plus que sur les terres de l'ex-autogestion. Cela s'est fait dans une atmosphère très malsaine. Les dommages se sont longuement fait sentir et le travail de la terre en a pâti fortement. Le secteur agricole, à peine sorti de cette agitation, est appelé à «subir» une autre réforme : la concession. Ce tournis, je l'ai qualifié de «vicissitudes de l'agriculture algérienne» ayant fait l'objet d'un ouvrage publié en 1996.
-En parlant de la concession, la loi 10-03 qui prône ce concept est en vigueur depuis 2010. Les nouvelles dispositions envisagées sont-elles suffisantes pour redynamiser les exploitations agricoles et protéger les exploitants et les terres ?
Sans vouloir me redire, je voudrais quand même signaler en préliminaire à la réponse toute l'importance accordée partout dans le monde à la sécurité foncière qui est une des conditions essentielles pour l'émergence d'une agriculture durable.
En effet, la sécurité foncière dans ses deux aspects particuliers que sont les droits de propriété et les droits d'usage est la seule à même de permettre aux agriculteurs de travailler et d'investir en toute quiétude sur des terres qu'ils savent, sans l'ombre d'un doute, qu'ils continueront à le faire tant qu'ils le veulent et le peuvent. Ainsi posée, la question foncière est indissociable des données fondamentales qui gravitent autour du développement durable comme il est difficile de la séparer de l'aménagement du territoire. Il est communément admis que du rapport de confiance entre le preneur et le bailleur découle, en partie, un bon travail de la terre et en conséquence des résultats qui peuvent satisfaire tout autant l'agriculteur que la communauté nationale.
Or, qu'est-ce qui est appelé à changer fondamentalement par le fait de cette loi pour que les données actuelles changent ? Tout autant que les textes de 1963, la loi 87 /19 ainsi que la loi qui a institué la concession comme mode de gestion des terres privées de l'Etat consacrent l'inamovibilité des terres privées de l'Etat.
Si l'Etat, par la promulgation de la loi 87/19, s'est désengagé de l'immixtion paralysante subie par les collectifs des travailleurs, désengagement réitéré dans l'actuelle loi, la gestion collective instituée par les textes de l'autogestion n'a pas totalement disparu. L'idée commune à toutes les concessions est celle d'une permission, d'une autorisation ou encore celle d'un droit accordé par l'administration à un particulier. C'est ce qui explique que la concession n'est pas un véritable contrat.
Il s'agit en réalité d'un acte mixte, contractuel par les clauses qui concernent la durée et réglementaire pour les questions financières et celles contenues dans le cahier des charges. Les mêmes causes produisant les mêmes effets, je ne m'attends pas à des bouleversements radicaux dans le comportement tout autant du bailleur que du preneur. Il aurait fallu pour cela que cette nouvelle loi consacre ce que les juristes appellent un contrat synallagmatique, c'est-à-dire que les deux parties s'imposent ou acceptent des obligations réciproques. Cela ne pourrait avoir lieu que si les contrats signés individuellement spécifient clairement les clauses qui traduisent la réalité du terrain, réalités qui sont différentes selon les zones, les systèmes de cultures, les traditions du terroir, les terres nues, les terres complantées et à l'intérieur de ces dernières différencier entre les plantations de rosacées, d'agrumes, de palmier dattier... Bref, ne plus considérer l'assiette foncière des terres publiques comme un seul domaine qui s'étendrait sur plus de 2 500 000 hectares !
-Après l'autogestion, les domaines socialistes et l'exploitation collective ou individuelle avec jouissance perpétuelle, les terres du domaine privé de l'Etat sont soumises désormais à la concession. Ces changements répétitifs depuis l'indépendance ne sont-ils pas contreproductifs et ne risquent-ils pas de décourager les exploitants ?
Concernant la concession, je réitère mes craintes quant à l'efficacité de cette loi à stabiliser les agriculteurs qui se trouvent sur ces terres. Mais, aujourd'hui, la loi est promulguée et mise en application.
Pour ma part, je souhaite une grande célérité dans l'attribution des titres de concession et que ne se répètent pas les lenteurs enregistrées dans l'application de la réforme de 1987. J'espère aussi que l'application en sera plus rigoureuse afin de ne pas accentuer le scepticisme des concernés qui sont appelés à adhérer sans être convaincus. Ce qui n'est pas une première, car mis chaque fois dans la même situation. La formule attribuée à certains commerçants leur a toujours été appliquée «tu prends ou tu
laisses» ; alors ils prennent, même si c'est à contre-cœur.
-Outre les 2,5 millions d'hectares du domaine privé de l'Etat, il y a la propriété privée (Melk) qui est beaucoup plus importante. A votre avis, les politiques agricoles en vigueur répondent-elles aux attentes des propriétaires et ces terres «Melk» sont-elles suffisamment protégées et exploitées ?
Je peux dire que les moyens financiers ont été toujours octroyés à l'agriculture à un niveau certes variable, selon que le pays subissait ou non des crises financières. Le PNDRA est un des cas édifiants.
Beaucoup d'argent a été alloué au secteur, mais sa caractéristique évidente fut la précipitation dans sa conception, beaucoup d'erreurs dans sa réalisation mais aussi et surtout la rapine qui l'ont dévoyée. Pourtant, le PNDRA est venu corriger une situation défavorable en s'adressant indistinctement à tous les agriculteurs, tous systèmes confondus (privés et attributaires), car il est vrai que le secteur privé a pendant longtemps été défavorisé quand il n'a pas été parfois totalement exclu. Il lui était impossible pendant des années d'acquérir un quelconque matériel agricole, même en le payant rubis sur l'ongle ! Ce qui est sûr, c'est que les résultats n'ont pas été à la hauteur des moyens mis en œuvre et des espérances attendues.
Pourquoi ? La cause essentielle de la stagnation de la production ou de son évolution jugée très lente n'est pas seulement l'effet des moyens alloués, bien que je prenne à mon compte ce dicton français qui dit «le meilleur fumier de la terre c'est l'argent», mais la raison est à chercher ailleurs. Sont en cause le tournis subi par les exploitations sises sur les terres de l'Etat, l'effet déstabilisateur de la révolution agraire, le nombre élevé de micro-exploitations, autrement dit les structures agraires, le niveau d'instruction très bas des fellahs, leur âge souvent avancé, les rapports prix des intrants-prix des produits agricoles. Là, il est question du revenu des exploitants, de leur espérance, de leur place effective dans la société comme acteur actif et écouté. C'est tout cela qui boostera ou non les effets des moyens financiers alloués au secteur. C'est ce qui est communément dénommé politique agricole.
-En votre qualité d'agronome et d'ancien ministre du secteur, comment appréciez-vous les mesures concernant la création de 100 000 nouvelles exploitations agricoles et l'octroi de crédits à hauteur d'un million dinars/hectare annoncées récemment ?
N'ayant pas connaissance des données précises utilisées par les services concernés pour bâtir ce programme, je ne saurai apporter une appréciation méritant intérêt. Ce que je sais par contre, c'est l'existence de terres privés de l'Etat qui n'étaient pas encore attribuées lors du recensement général de l'agriculture effectué en 2000, le non-retrait par les bénéficiaires des titres d'attributions signés. Toutes ces terres appartenant au patrimoine privé de l'Etat peuvent faire l'objet de concession et donner naissance à un certain nombre d'exploitations. Je sais aussi que beaucoup de terres melk titrées et non titrées ne sont pas travaillées pour de multiples raisons.
Une partie d'entre elles pourraient faire l'objet de concession si elles sont déclarées en déshérence. Il faudrait pour cela un constat probant et une affectation officielle à l'Etat.
C'est à ces conditions seulement que l'Etat pourrait les donner en concession.Est-ce de cela qu'il s'agit lorsqu'on parle de terres privées à donner en concession ? En dehors de ces deux cas précis, j'imagine une autre hypothèse, celle qui pourrait s'appliquer aux terres pastorales, mais les complications pour traiter de ces terres ne seront nullement absentes, ce qui ne signifie pas qu'il ne faille pas aborder cette question éludée depuis des lustres. Enfin, à titre de rappel, je dirais que les terres du grand Sud faisant l'objet d'aménagements agricoles sont régies par l'APFA et ce serait un recul que de leur appliquer la loi portant concession des terres. Est-ce qu'il est possible de créer 100 000 nouvelles exploitations, je ne saurai me prononcer.
-Dans votre livre «L'agronome et la terre», vous avez évoqué l'extension urbaine excessive qui se fait au détriment des terres agricoles, avec des exemples précis comme la ville d'Alger, qui passe de 7500 ha à 17 000 ha, Annaba de 1200 à 3900 ha. A ce rythme, quel sera l'impact du développement urbain accéléré actuel sur le potentiel agricole ?
J'avais effectivement donné ces chiffres et d'autres issus tous de documents émanant de structures officielles de l'Etat pour montrer la gravité de la situation. Mais, j'avais dit en même temps que le développement économique et social exigera toujours la création d'écoles, de logements, d'hôpitaux et d'autres structures aussi indispensables les unes que les autres qui exigeront la distraction de terres agricoles. J'avais émis le souhait que les responsables concernés puissent être parcimonieux dans l'affectation de ces terres. Ce qui pourrait se faire dans le cadre de plans d'aménagement du territoire devant être fidèlement respectés une fois arrêtés. Et puis, il y a nécessité d'avertir suffisamment à l'avance les agriculteurs et de tenir compte de leur avis motivé.
A ce sujet, l'arrachage à Khemis El Khechna de deux hectares d'un verger d'agrumes à moins de 60 jours de la récolte reste vivace dans les esprits. Cette précipitation est scandaleuse et ne constitue pas malheureusement une exception. C'est un exemple parmi tant d'autres. Enfin, je rappellerai l'abandon néfaste du programme de construction des 1000 villages agricoles dans les années 80, programme initié dans le cadre de l'application de la révolution agraire et qui avait pour but de stabiliser la population rurale et de freiner l'exode rural massif. L'asphyxie actuelle des villes en est la cause évidente. Si l'épithète socialiste dérangeait, autant supprimer socialiste et poursuivre le programme. Est-ce un vœu pieux qui dénote les traces du passé ?