Comment résoudre l'impasse sur le programme nucléaire de Téhéran? L'avis d'un ancien négociateur américain. Nous ne savons pas encore si l'élection d'Hassan Rouhani à la présidentielle iranienne sera propice à un accord nucléaire -dont la probabilité s'est significativement réduite en cette première moitié d'année, à la suite des impasses successives qu'ont connues les négociations. Mais si les Etats-Unis et leurs partenaires entendent profiter des éventuelles opportunités de cette élection, il leur faut agir vite pour reprendre et revoir leur propre position. De fait, on peut penser que la situation a changé pour le mieux. L'élément le plus encourageant de cette élection -en dehors de la victoire de Rouhani en elle-même et de son caractère étonnamment décisif- c'est qu'elle a permis de révéler un profond mécontentement vis-à-vis de la ligne dure adoptée par la diplomatie iranienne. Si plusieurs candidats ont critiqué le «pas de compromis», défendu par le candidat et négociateur nucléaire en chef Saïd Jalili, la condamnation la plus ferme est venue d'Ali-Akbar Velayati, ancien ministre des Affaires étrangères et conseiller du Guide suprême en matière de politique étrangère. Lors du débat du 7 juin, il a ainsi déclaré : «Quand vous faites trois pas pour exiger que l'autre partie en fasse cent, c'est évident que vous ne souhaitez pas faire avancer les choses.» Avant de conclure : «Aujourd'hui, nos négociations nucléaires ont évidemment des problèmes, sinon, nous ne serions pas dans la situation dans laquelle nous sommes actuellement.» Cette critique est remarquable pour deux raisons. La première, c'est que Velayati et d'autres établissent un lien direct entre la rigidité négociatrice de l'Iran et les privations dont souffre le peuple iranien du fait des sanctions; ils en appellent à une position plus conciliante, si l'Iran désire sortir la tête de l'eau sur un plan économique et restaurer son aura internationale. La seconde, c'est que cette façon de voir émane de piliers du régime, tout en offrant un contraste frappant avec la position du Guide suprême Khamenei et autres partisans de la ligne dure : que ces sanctions, si elles sont pénibles, peuvent être atténuées, que les difficultés économiques viennent des erreurs de gestion de Mahmoud Ahmadinejad et qu'un nouveau président peut y remédier et, enfin, que les sanctions peuvent être considérées comme un mal pour un bien, en ce qu'elles encouragent les Iraniens à l'autonomie et diminuent leur dépendance vis-à-vis des revenus pétroliers.
Jouer la montre Lors des négociations, l'objectif principal de Khamenei -du moins, pour l'instant- a été d'affaiblir le soutien international vis-à-vis des sanctions et de jouer la montre pour qu'avance le programme nucléaire iranien. Ce qu'il espère visiblement, c'est que la communauté internationale se défasse de son attachement pour les sanctions, avant qu'elles ne brisent totalement l'échine de l'économie iranienne, ce qui libérerait Téhéran d'éventuelles concessions compromettant ses ambitions nucléaires. Les profondes divisions qu'a mises en lumière l'élection montrent combien le scepticisme est prégnant en Iran sur la concrétisation d'un tel espoir -et qu'il s'agit de plus en plus d'envisager un compromis sur la question nucléaire comme la seule manière pour l'Iran de sortir de l'ornière. Les sanctions ont apparemment altéré les calculs iraniens. Evidemment, au sein de la République islamique, la plus haute autorité sur les questions nucléaires est entre les mains du Guide suprême, et Khamenei est peut-être l'opposant idéologique le plus intransigeant du régime à l'idée d'un compromis avec les Etats-Unis et ses partenaires -le fameux groupe «P5+1» (Chine, France, Allemagne, Russie et Royaume-Uni). Mais il ne faut pas sous-estimer le rôle de Rouhani. Il aura une carte à jouer sur les questions iraniennes, bien plus que tout ce qu'a pu faire Ahmadinejad, pas seulement à cause de son expérience personnelle en tant que négociateur nucléaire ou grâce au mandat que vient de lui offrir l'électorat iranien, mais parce qu'il est désormais évident qu'au sein du leadership iranien, il peut compter sur des alliés soutenant son désir de sortie du cul-de-sac. Le Guide suprême continuera à être fortement influencé par les Gardiens de la Révolution et autres adversaires du compromis. Mais il devra, avec ses plus proches conseillers, être attentif à Rouhani. Et tandis que l'Iran révise sa position, l'administration Obama doit faire de même, notamment à la lumière de l'élection iranienne et des avancées du programme nucléaire iranien. Au sein de l'administration, il y aura une tendance naturelle au conservatisme et à l'attentisme, pour voir si le nouveau gouvernement iranien modifie sa position une fois les négociations reprises. En interne, certains responsables argueront que «nous ne devons pas négocier avec nous-mêmes» en ajustant notre position avant même de savoir si l'Iran a décidé, ou non, de faire preuve davantage de sérieux. Une telle prudence est compréhensible, notamment vis-à-vis du passif si décevant de l'Iran. Mais la position «l'autre camp doit faire le premier pas» ne tient pas compte des difficultés auxquelles Rouhani devra faire face, dans son propre pays, en formulant un changement d'attitude. Elle ignore aussi la probabilité que les choses soient plus faciles pour l'équipe négociatrice iranienne si elle a à réagir aux idées proposées par les Etats-Unis et ses partenaires, et non pas à amorcer les choses, ou le fait que l'époque et le programme nucléaire iranien ne sont pas des plus stables. Mais qu'importe la stratégie adoptée par les Etats-Unis et ses partenaires -formuler de nouvelles propositions, attendre celles de l'Iran ou explorer d'autres idées de manière ouverte- ils devraient, au minimum, réfléchir entre eux aux changements éventuellement nécessaires pour multiplier les chances de remettre, enfin, les négociations sur les rails.
Quel genre de programme nucléaire sommes-nous prêts à accepter ? Depuis plusieurs années, la priorité du P5+1 a été de trouver un accord sur un ensemble relativement limité de mesures de confiance, ou CBM. Ces mesures ont été conçues pour résoudre les questions les plus inquiétantes du programme nucléaire iranien -soit la production et le stockage d'un uranium enrichi à quasi 20%, mais aussi la construction du site souterrain d'enrichissement de Fordow- et permettre ainsi de gagner du temps pour trouver une solution globale. Mais les Iraniens ne l'ont pas entendu de cette oreille, arguant que l'assouplissement des sanctions offert en retour était trop modeste et que cette proposition leur demandait d'accepter des restrictions immédiates sans aucune assurance d'une levée future et définitive des sanctions, ou d'une autorisation irrévocable de leur programme d'enrichissement. Aux Etats-Unis et ailleurs, certains observateurs éclairés en ont conclu qu'il était temps d'abandonner les CBM et de passer à la recherche d'un accord global, définissant quel genre de programme nucléaire civil nous sommes disposés à accepter en Iran. Un argument en faveur d'une telle évolution, c'est qu'on ne peut pas s'attendre à ce que l'Iran accepte un premier ensemble de propositions significatives sans savoir sur quoi les négociations sont censées aboutir. Un autre argument veut que l'accent mis sur la production d'un uranium enrichi à quasi 20% et le site de Fordow soit devenu une contrainte moins pertinente, du fait de l'installation de centrifugeuses plus performantes à Natanz, de l'accumulation continue d'un uranium enrichi à 3,5% et de la progression de la construction d'un réacteur à eau lourde sur le site d'Arak, qui pourrait produire du plutonium. Un argument hostile, c'est qu'un tel mouvement vers une proposition globale inciterait le P5+1 à accélérer la survenue du dernier round de négociations, comprenant la question de l'enrichissement en Iran, sans indications tangibles quant à la disposition des Iraniens à accepter des restrictions significatives. Les Iraniens pourraient vouloir passer directement à la phase terminale, en contournant l'étape des mesures de confiance, ce qui pourrait éviter à l'Iran d'avoir à prouver sa sincérité et risquerait de lever des sanctions, difficiles à restaurer, avant que sa bonne foi ait été démontrée. Il est éventuellement possible de combiner les CBM et des approches globales. Les deux parties pourraient concevoir une feuille de route avec les éléments ou principes généraux d'un accord gradué et global, associés à une esquisse des principaux paramètres d'un programme nucléaire civil qui, en dernier ressort, serait autorisé. Cette feuille de route débuterait sur une ou deux phases de confiance qui mèneraient à une troisième, où toutes les parties accepteraient les résolutions du Conseil de sécurité de l'ONU et de l'Aiea.
Concevoir une feuille de route Une fois un accord obtenu sur les grandes lignes de la feuille de route, les parties passeraient à la conception et l'acceptation d'un ensemble de CBM, qui pourrait être une version mise à jour, et peut-être même plus ambitieuse, des mesures proposées par le P5+1 à Almaty, au Kazakhstan, en février 2013. Une fois ces CBM et leur calendrier fixés et mis en place, les parties pourraient passer à la négociation des derniers éléments de la feuille de route, objectif final y compris. Une telle démarche permettrait de renforcer la confiance mutuelle et d'éprouver progressivement la fiabilité de l'Iran, tout en obligeant les parties sur les termes génériques du dernier round, ce qui réglerait de fait le problème d'une acceptation à l'aveugle des restrictions. L'élément le plus problématique est, évidemment, la question de l'enrichissement. L'Iran a voulu que les Etats du P5+1 reconnaissent publiquement son «droit à enrichir» l'uranium -et à l'enrichir tout de suite. Ce qu'on peut envisager, c'est qu'en obtenant l'acceptation précoce d'un droit «inaliénable», les Iraniens espèrent, par la suite, être dans une position suffisamment forte pour rejeter les propositions visant à réduire la portée de leur programme d'enrichissement et à le soumettre à une surveillance spécifique. Les Etats-Unis ont été fondés à rejeter un «droit à l'enrichissement» absolu. Le Traité de non-prolifération protège le droit de parties conciliantes à poursuivre des programmes nucléaires à des fins pacifiques et énergétiques, mais il ne précise pas si ce droit inclut ou non l'enrichissement, une technologie à double-tranchant susceptible de produire des matériaux fissibles intégrables dans des armes nucléaires. Des juristes peuvent débattre pour savoir si ce droit est inclus ou non dans le traité, mais ce qui n'est pas discutable, c'est que l'Iran a renoncé -du moins temporairement- à tout droit à l'enrichissement (et au retraitement) tant qu'il ne peut pas démontrer de manière convaincante qu'il respecte les contraintes du TNP. Pour le moment, tous ses droits éventuels à de telles technologies ont été suspendus par une série de résolutions du Conseil de sécurité, qui obligent juridiquement tous les membres des Nations unies, Iran y compris. Dans leurs négociations, il ne faut pas que l'Iran et le P5+1 s'accrochent au sujet abstrait des «droits». Ce qu'il faut, c'est que les deux parties réfléchissent à des façons concrètes de rassurer la communauté internationale en prouvant que le programme d'enrichissement iranien est uniquement dédié à des objectifs pacifiques. Plus précisément, la moindre démarche vers l'autorisation de l'enrichissement devra assurer que l'Iran ne «casse» pas rapidement ou secrètement le contrat en utilisant ses sites d'enrichissement pour produire de l'uranium hautement enrichi à des fins militaires. Ce qui requerrait des limitations sur la capacité d'enrichissement de l'Iran (à la fois en termes quantitatifs et sur les types de centrifugeuses employées), des restrictions sur ses stocks d'uranium enrichi (en termes de quantités et d'emplacements), ainsi que des mesures de surveillance spéciales susceptibles de détecter le plus tôt possible d'éventuelles violations. La question du dernier round des négociations et de savoir si elles doivent ou non inclure un programme d'enrichissement domestique ne peut être résolue tant que nous n'aurons pas exploré ce genre d'arrangements pratiques avec les Iraniens. De tels engagements seront loin d'être évidents, et pour les deux parties. Ils demanderont que les Etats-Unis et leurs partenaires fassent tout ce qu'ils ont jusqu'ici esquivé: parler d'un programme d'enrichissement iranien et de ce qui le rend ou non acceptable. Et ils demanderont que les Iraniens reconnaissent que les Etats-Unis et la communauté internationale n'accepteront jamais un programme d'enrichissement générique, mais uniquement une capacité d'enrichissement limitée qui les empêchera de détourner rapidement ou secrètement leur production à des fins militaires. Ces discussions seront difficiles, mais il devrait être possible de concilier l'intérêt connu de l'Iran pour un programme d'enrichissement à des fins civiles et énergétiques (qui, à court et moyen terme, restera d'envergure modeste) avec celui de la communauté internationale, consistant à s'assurer que l'Iran ne possède aucun arsenal nucléaire militaire prêt à l'emploi. Pour préparer la reprise des négociations avec l'Iran, l'administration Obama devra aussi travailler en étroite collaboration avec le Congrès. L'équipe présidentielle devrait chercher à se mettre d'accord avec le Capitole pour savoir quelles nouvelles sanctions sont nécessaire, quelles mesures peuvent être provisoirement bloquées et ce qu'il est possible de faire pour signaler aux Iraniens que ces sanctions sont réversibles si des progrès concrets sont accomplis. Il est crucial que les deux branches, exécutive et législative, envoient un message cohérent et uniforme au nouveau gouvernement iranien.
Pour l'Iran, le nucléaire ne serait qu'un prétexte Pour ce faire, l'administration devrait annoncer publiquement sa disposition à lever toutes les sanctions liées au nucléaire, qu'elles soient unilatérales ou décidées par le Conseil de sécurité. Mais par la même occasion, elle devrait insister sur le fait que cette levée ne peut survenir au début du processus, comme l'Iran l'a souvent demandé. Les sanctions devront être assouplies et éliminées au fur et à mesure, et proportionnellement aux actions entreprises par l'Iran pour dissiper les inquiétudes liées à son programme nucléaire. Le nouveau leadership iranien devrait aussi comprendre que, si l'Iran continue à bloquer les négociations tout en développant son programme nucléaire, les sanctions n'iront qu'en s'intensifiant. L'administration Obama devrait aussi aborder publiquement une question qui inquiète apparemment réellement l'Iran, à savoir que, pour les Etats-Unis, le sujet nucléaire n'est qu'un prétexte pour obtenir un changement de régime. L'administration devrait signifier que, si divers aspects de la politique iranienne la préoccupent (notamment en ce qui concerne les droits de l'Homme), elle est disposée à s'occuper indépendamment et spécifiquement de la question nucléaire. Il est important de détromper le Guide suprême, et d'autres Iraniens suspicieux, sur l'idée que, s'ils font des concessions sur la question nucléaire, les Etats-Unis en profiteront pour demander des concessions supplémentaires, dans d'autres domaines. Certes, les Américains n'aiment pas le régime iranien. Mais il est temps de réaliser que, si un changement doit survenir en Iran, il sera le fait du peuple iranien, pas des Etats-Unis. Un autre objectif important en termes de communication publique, à court terme, est de rectifier un sentiment largement répandu, et créé par l'hyperactivité de la machine propagandiste de Téhéran, voulant que l'Iran soit la partie que le dénouement des négociations intéresse le plus, qu'il a toujours pris l'initiative de propositions équilibrées et réalistes et que les Etats-Unis et leurs partenaires sont ceux qui traînent des pieds. En particulier, le P5+1 devrait expliquer pourquoi les mesures de confiance qu'il a proposées à Almaty sont un moyen équitable, bien que modeste, d'assurer le dynamisme des pourparlers. Une offre à comparer à celle que les Iraniens ont proposé en avril et qui, si elle est mise en place, n'aura peu ou pas d'effet sur les activités nucléaires actuelles du pays, tout en demandant une levée conséquente des sanctions. De fait, cette contre-offre n'inclut même pas un élément que les dignitaires iraniens semblaient pourtant avoir accepté depuis longtemps: la suspension de la production d'uranium enrichi avoisinant les 20%. Il reste encore beaucoup à faire avant la reprise des négociations avec l'Iran, sans doute à l'automne. En attendant, le programme nucléaire iranien suivra son cours, confirmant la mise en garde répétée du président Obama sur le fait que la fenêtre diplomatique ne peut rester ouverte éternellement. Nous ne savons pas si la récente élection iranienne permettra, enfin, d'arriver à un accord. Mais même si la probabilité d'un traité acceptable est limitée, les Etats-Unis doivent faire tout ce qu'ils peuvent pour, dans les semaines et les mois qui viennent, se préparer à saisir la moindre opportunité qui se présentera quand les négociations reprendront. Nous n'aurons peut-être pas d'autres chances. R. E. In slate.fr *Robert Einhorn est chercheur associé de la Brookings Institution. Au sein du Département d'Etat américain, il a été conseiller spécial pour la non-prolifération et le contrôle des armes entre avril 2009 et mai 2013. Pendant cette période, il a participé à l'élaboration des politiques de l'administration Obama sur l'Iran, ainsi qu'aux négociations du P5+1 avec l'Iran. Traduit par Peggy Sastre
