L'installation, le 4 janvier 2011, de l'Organe national de prévention et de lutte contre la corruption, soulève des interrogations multiples, en ce qu'elle est intervenue plus de quatre ans après la promulgation des textes juridiques qui l'instituent. En effet, c'est durant la dernière décennie que l'Algérie s'est rangée aux efforts entrepris au plan multilatéral au double plan régional et mondial pour lutter contre le phénomène de la corruption dont le niveau élevé représente, selon la Banque mondiale, un état de mal-gouvernance. Elle a en effet ratifié deux conventions portant sur la prévention et la lutte contre la corruption : la première adoptée le 11 juillet 2003 sous l'égide de l'Union africaine, la seconde adoptée par l'Assemblée générale des Nations unies le 31 octobre 2003. Dans cette perspective, le législateur édicte, le 20 février 2006, une loi relative à la prévention et à la lutte contre la corruption qui sera suivie de textes réglementaires d'application au cours de la même année. La loi institue un mécanisme permettant d'apprécier l'évolution de la situation patrimoniale de certains élus, ainsi que de certains agents publics. Le dispositif retenu vise à garantir une plus grande transparence financière de la vie politique en s'assurant que les personnes assujetties n'ont pas bénéficié d'un enrichissement anormal du fait de leurs fonctions ou mandats. L'article 17 de la loi institue un organe chargé de la prévention et de la lutte contre la corruption, qualifié par la loi d'autorité administrative indépendante.En créant une telle autorité, le législateur algérien s'est inspiré de la loi française du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique qui a institué une commission pour la transparence financière de la vie politique. Il s'agit d'abord d'assurer, dans un domaine sensible, un arbitrage impartial et une approche pluraliste. A ce titre, l'institution d'une autorité indépendante révèle la capacité de l'Etat à traiter efficacement des problèmes complexes, en dehors de tout conflit d'intérêt. Les exigences qui en découlent se traduisent dans les conditions de désignation des membres des autorités administratives indépendantes, la collégialité qui les caractérise et les garanties dont elles disposent(1). Quatre critères d'identification peuvent être dégagés pour mesurer le degré d'indépendance de l'institution : la nature collégiale de l'organe, l'exigence d'un mandat au profit de ses membres, l'exigence d'une composition pluraliste et l'absence de subordination. A la lecture des textes juridiques, on s'aperçoit que la notion d'autorité administrative indépendante est vidée de sa substance, ce qui ne manque pas de rejaillir sur le statut juridique et l'efficacité de l'organe. L'indépendance virtuelle de l'organe Si l'autorité remplit les deux premières conditions énumérées ci-dessus, en ce qu'il s'agit d'un organe collégial composé de sept membres qui disposent d'un mandat de cinq ans renouvelable une fois, tel n'est pas le cas des deux autres conditions. S'agissant des règles ayant trait à la désignation et à la nomination des membres du collège des autorités administratives indépendantes, divers modes peuvent être envisagés selon que l'on veuille s'assurer de la mainmise du pouvoir exécutif sur l'institution ou, au contraire, la soustraire à la tutelle de ce même pouvoir. L'équilibre des représentations et l'indépendance de l'organe sont assurés au moyen de l'éclatement du pouvoir de désignation entre plusieurs instances. A titre d'exemple, le Conseil supérieur de l'information, avant sa dissolution en 1993, était composé de 12 membres désignés ainsi : - 3 membres par le président de la République, dont le président du Conseil ; - 3 membres par le président de l'Assemblée populaire nationale ; - 6 membres élus parmi les journalistes professionnels. S'agissant de l'organe, il est composé d'un président et de six membres nommés par décret présidentiel. Le président de la République concentre ainsi le pouvoir de nomination des membres de l'organe. Or, la concentration de ce pouvoir entre les mains d'une seule autorité aboutit généralement à l'instrumentalisation de l'institution. Par ailleurs, l'indépendance des autorités administratives signifie qu'elles ne sont soumises ni à la tutelle ni au pouvoir hiérarchique de l'instance exécutive. Or, s'agissant de l'organe, il est placé sous l'autorité du président de la République selon les termes de l'article 18 de la loi. Enfin, l'article 10 du décret présidentiel du 22 novembre 2006 précise que les membres de l'organe «sont choisis parmi les personnalités nationales indépendantes représentatives de la société civile, connues pour leur intégrité et leur compétence». Lors de l'installation des membres de l'organe, on a pu remarquer que si on ne peut préjuger de leur intégrité, ces derniers ne remplissaient point les conditions susmentionnées, au vu notamment de leur état de subordination par rapport à l'exécutif, et en ce qu'il est permis de douter qu'il s'agit de «personnalités nationales indépendantes représentatives de la société civile»(2). Ainsi, si la notion d'autorité et le caractère administratif sont appropriés pour qualifier cette nouvelle structure, son indépendance ne manque pas de susciter des discussions, au point où on est en droit de se demander si elle n'est pas simplement virtuelle.
Des attributions limitées L'organe dispose essentiellement de compétences consultatives. Quant à ses autres attributions, elles consistent essentiellement à recueillir périodiquement les déclarations de patrimoine des agents publics à recourir au ministère public, en vue de rassembler les preuves et faire procéder à des enquêtes sur des faits de corruption. C'est dans ce domaine que les attributions et les compétences de l'organe se trouvent limitées et ce, à un double point de vue. L'organe est chargé par la loi de recueillir les déclarations de patrimoine des agents publics, d'examiner et d'exploiter les informations qu'elles contiennent et de veiller à leur conservation. La notion d'agent public est comprise dans son sens large en ce qu'elle englobe : -1- Toute personne qui détient un mandat législatif, exécutif, administratif, judiciaire, ou au niveau d'une assemblée populaire locale élue, qu'elle soit nommée ou élue, à titre permanent ou temporaire, qu'elle soit rémunérée ou non, et quel que soit son niveau hiérarchique ou son ancienneté ; -2- toute autre personne investie d'une fonction ou d'un mandat, même temporaire, rémunérée ou non et concourt, à ce titre, au service d'un organisme public ou d'une entreprise publique, ou de toute autre entreprise dans laquelle l'Etat détient tout ou partie de son capital, ou toute autre entreprise qui assure un service public ; -3- toute autre personne définie comme agent public ou qui y est assimilée conformément à la législation et à la réglementation en vigueur. Toutefois, la compétence de l'organe est limitée, en ce que les déclarations de patrimoine du président de la République, des parlementaires, du président et des membres du Conseil constitutionnel, du Premier ministre et des membres du gouvernement, du président de la Cour des comptes, du gouverneur de la Banque d'Algérie, des magistrats, des ambassadeurs et consuls et des walis s'effectue auprès du premier président de la Cour suprême. Ainsi, l'organe se limite à recueillir les déclarations de patrimoine des présidents et des membres élus des assemblées populaires locales, ainsi que des autres agents publics. Quant aux députés, ministres, walis, ambassadeurs et consuls, ils bénéficient d'une sorte d'immunité. En effet, tandis que l'organe est habilité à faire procéder à des enquêtes sur les faits de corruption, il n'en est pas de même lorsqu'il s'agit des personnes soumises à déclaration devant le premier président de la Cour suprême. La loi se contente de préciser qu'il est rendu destinataire des déclarations des personnalités mentionnées, sans pour autant lui donner un quelconque pouvoir d'investigation pour apprécier l'évolution de la situation patrimoniale de ces dernières. Ainsi, on s'aperçoit du recul pris par le législateur par rapport aux termes de l'ordonnance du 11 janvier 1997 relative à la déclaration de patrimoine, qui a institué une «Commission de déclaration de patrimoine» disposant du pouvoir de vérifier les évolutions de patrimoine des personnes soumises à déclaration, parmi lesquelles figurent les ministres, les députés, les walis, les consuls, les ambassadeurs,… Lorsqu'elle constate des évolutions de patrimoine, pour lesquelles la personne concernée n'a pas fourni d'explications ou a fourni des explications jugées insuffisantes, elle est habilitée à saisir le parquet aux fins de poursuites judiciaires lorsqu'elle relève des faits de nature à constituer l'infraction de fausse déclaration. En outre, l'absence de déclaration entraîne la déchéance du mandat électif ou la révocation. A la suite de l'abrogation de l'ordonnance de 1997, les personnels en question bénéficient ainsi d'une véritable immunité.
Un pouvoir de décision subordonné S'agissant du pouvoir de décision reconnu à l'organe, il est limité à un double point de vue : D'abord concernant le rapport annuel établi par l'organe : l'article 24 précise : «L'organe adresse au président de la République un rapport annuel d'évaluation des activités liées à la prévention et à la lutte contre la corruption, les insuffisances constatées en la matière et les recommandations proposées, le cas échéant». La loi omet ainsi de prévoir la publication du rapport annuel. Or, l'absence de publicité contredit l'une des constantes de la bonne gouvernance, à savoir la transparence à laquelle renvoient les dispositions de l'article 20 de la loi qui précise que l'Organe est chargé, notamment, «de proposer une politique globale de prévention de la corruption consacrant les principes d'Etat de droit et reflétant l'intégrité, la transparence, ainsi que la responsabilité dans la gestion des affaires publiques et des biens publics». En second lieu, les pouvoirs de l'organe sont limités par les dispositions de l'article 22 de la loi ayant trait à la relation qu'il entretient avec l'autorité judiciaire. Ce dernier dispose que «lorsque l'organe conclut à des faits susceptibles de constituer une infraction à la loi pénale, il transmet le dossier au ministre de la Justice, garde des Sceaux, qui saisit le procureur général compétent aux fins de mettre en mouvement l'action publique, le cas échéant». Contrairement à la Commission de déclaration de patrimoine qui était, sous l'empire de l'ordonnance de 1997, habilitée à saisir le parquet aux fins de poursuites judiciaires, il n'en est pas de même de l'Organe en ce qu'il doit passer par le canal du ministre de la Justice. Or, le pouvoir d'appréciation laissé à ce dernier n'est pas de nature à garantir une saine application de la loi et la mise en mouvement de l'action publique. Conclusion En définitive, on constate que l'institution d'une autorité administrative indépendante chargée de s'assurer de la transparence financière de la vie politique entre dans les stratégies du pouvoir qui consistent en la réception de codes, de structures, de technologies juridiques clés en main, en les vidant, toutefois, de leur substance, de sorte que la norme juridique ne remplit plus qu'une fonction décorative. Les récentes affaires soumises à la justice ont montré que la corruption est largement répandue au niveau des plus hauts sommets de l'Etat. Or, il se trouve que l'organe, dont l'une des missions en fait un instrument de moralisation de la vie publique, n'a pas la compétence pour enquêter sur les fortunes des personnes qui siègent dans les hautes sphères du pouvoir et qui bénéficient ainsi, en vertu de la loi, d'une véritable immunité. Il n'est pas étonnant, dès lors, de voir l'Algérie reculer, entre 2006 et 2010, du 84e au 105e rang sur 178 pays dans l'indice de perception de la corruption de Transparency International, enregistrant ainsi une perte de 21 places(3) ! L'expérience tunisienne doit être bien méditée…
* Rachid Zouaïmia. Professeur à la faculté de droit Université A. Mira de Béjaïa
Notes de renvoi : -1- Voir Rachid Zouaïmia, Droit de la régulation économique, Berti Editions, Alger, 2008. -2- Selon les informations relevées dans la presse, les membres de l'Organe ont exercé les fonctions de directeur du budget au ministère des Finances, chef de cabinet au ministère des Finances, chef de cabinet du chef du gouvernement, colonel de la Gendarmerie nationale, inspecteur général au niveau de l'Inspection des services du budget au ministère des Finances, ambassadeur, procureur général près la Cour suprême, haut cadre au ministère des Affaires étrangères. -3- Transparency International, Indice de perception de la corruption 2010. HYPERLINK «http://www.transparency.org/» www.transparency.org/.
