Le gendarme mondial du commerce n'a pas faibli

Voyage dans le système perfectionné de l'OMC : Libre-échange, supression des barrières tarifaires et surveillance

L'Australie et la Nouvelle-Zélande sont en conflit ! Ce n'est pas une guerre à l'arme lourde. Ces deux pays d'Océanie sont « les meilleurs amis du monde ».
Genève (Suisse). De notre envoyé spécial
Mais l'un reproche à l'autre de mettre sur le marché des pommes infestées d'insectes qui risquent de mettre en péril ses récoltes. Que faut-il faire ? On porte « le différend » loin, en terre européenne, à Genève, en Suisse, siège de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Les 152 pays membres de cette organisation, créée en 1995, sont tenus de porter devant elle les litiges commerciaux et ne pas agir de manière unilatérale. Ce temple du « libre-échange » établit des règles que les Etats membres devront suivre, mais ne rend aucun jugement. Des règles à négocier éventuellement après application si elles ne donnent pas satisfaction. L'organe de règlement des différends (ORD) est chargé de suivre les conflits. Pour le cas Australie-Nouvelle-Zélande, un « groupe spécial » a été créé. Un autre groupe a été constitué pour étudier la question des droits compensateurs imposée par le Japon aux mémoires RAM importées de Corée du Sud. Les Etats membres ont la possibilité de recourir auprès d'un organe d'appel. Depuis 1995, l'OMC a réglé plus de 200 différends de ce genre. Ce système multilatéral, commencé avec le GATT, a soixante ans d'existence. L'accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) n'a pas réellement disparu puisqu'il existe en tant que traité-cadre de l'OMC pour l'échange des marchandises, tel que mis à jour par le cycle de l'Uruguay. Le rapport sur le commerce mondial, publié début décembre 2007, analyse l'évolution de ce système « qui a contribué à la prospérité de l'après-guerre, mais qui n'a pas donné toute sa mesure ». Le défi est de s'intéresser de près aux préoccupations des pays en développement. D'où le fameux cycle de Doha (Doha Round). « Si le Doha Round échoue, la construction de l'OMC sera en danger », estime Ketih Rockwell, porte-parole de l'OMC, lors d'une rencontre avec des journalistes étrangers organisée par la fondation allemande Friedrich Ebert. C'est quoi le Doha Round ? Lancé par la quatrième conférence ministérielle, à Doha, au Qatar, en 2001, les gouvernements membres de l'OMC se sont entendu de lancer de nouvelles négociations pour compléter celle de l'Uruguay Round. Depuis 1947 et jusqu'à 2001, neuf cycles de négociations ont été engagés ; le dernier en date, l'Uruguay Round, a duré huit ans. Comprenant 21 points, le Doha Round, qui devait être conclu en 2005, peine à arriver à des résultats consensuels. Le consensus ? « C'est une religion à l'OMC », tranche Keith Rockwell. L'échec de la conférence ministérielle de l'OMC de Cancun, au Mexique, en 2003, sur les questions agricoles a mis à nu toutes les difficultés qui entourent les négociations.
Le cycle de Doha bloqué
Appelé dans une mesure plus large programme de Doha pour le développement (PDD), ce cycle doit déterminer, entre autres, les conditions d'un accès plus libre des produits agricoles du Sud dans les marchés du Nord. Il prévoit la suppression progressive des subventions agricoles et une réduction substantielle des mesures de soutien ayant des effets de distorsion sur les échanges. Au cours des difficiles négociations de l'Uruguay Round, il était apparu vital que des « disciplines » soient imposées pour éviter les répercussions négatives des politiques agricoles nationales sur le commerce mondial. En 1995, un accord sur l'agriculture a été établi et a introduit un programme d'engagements aux fins de réduire le soutien et les subventions à l'exportation des produits agricoles. La sécurité alimentaire et la protection de l'environnement avaient également été ajoutées dans cet accord. Cependant, l'agriculture demeure toujours un casse-tête tant les enjeux sont importants. « Les négociations agricoles sont les plus compliquées », reconnaît Keith Rockwell. Selon lui, les Européens font des différences entre le commerce agricole et le commerce industriel. « Pour les autres, comme les Etats-Unis, le Brésil et l'Australie, il s'agit du même commerce. C'est à cause de cela qu'il existe des tensions », précise-t-il. Crawford Falconer, président des négociations sur l'agriculture à l'OMC, a envoyé aux Etats membres 16 documents de travail relatifs, entre autres, à l'accès au marché, à la simplification tarifaire et à la concurrence à l'exportation. En juillet 2007, des textes de compromis, appelés « projet révisé de modalités », avaient été publiés et seront bientôt revus. Un travail de sept années ! « Je sais très bien que les membres ont des positions très diverses et contradictoires. Mais tous les membres savent que tout accord exige un compromis. Et on ne peut y arriver qu'en cessant de camper sur des positions établies et auxquelles vont les préférences », avait écrit Crawford Falconer en envoyant le document aux membres remarquant que la perspective d'un échec est si familière qu'elle peut presque apparaître comme « une proposition séduisante ». Aux dernières nouvelles, une suggestion « d'une formule étagée » pour la réduction globale du soutien interne à l'agriculture a été faite. Il s'agit, en gros, d'abaissement de ce soutien qui peut atteindre 70% pour les pays européens et 45% pour les pays du Sud. Le coton bénéficiera d'un traitement spécial pour la réduction du soutien des Etats. Récemment, l'OMC a, après plainte du Brésil, condamné les Etats-Unis pour des aides jugées excessives aux agriculteurs du coton. « Le meilleur moyen est d'obtenir une réforme ambitieuse de l'agriculture dans le monde par le biais des négociations multilatérales en cours », a réagi un représentant du département du commerce américain. Autrement dit, les Etats-Unis ne feront rien tant que les négociations agricoles autour du Doha Round n'auront pas abouti. Le Brésil, qui mène la contestation des pays du Sud en matière agricole, estime que les subventions américaines accordées au coton pèsent sur les cours mondiaux (maintien des prix à la baisse) et causent un préjudice aux autres pays producteurs. Chaque année, les USA versent 3,2 milliards d'aide aux producteurs de coton. Les pays africains sont les plus touchés par « la crise » du coton. Selon l'ONG britannique Oxfam, une réforme de ces subventions américaines permettra une hausse de revenus des agriculteurs africains qui pourront alors nourrir un million d'enfants pendant une année ou de payer des frais de scolarité pour deux millions d'élèves ! Oxfam mène une campagne mondiale pour « un commerce équitable ». La Rwandaise Valentine Rugwabiza, directrice adjointe de l'OMC, aime bien dire que l'organisation contribue à rééquilibrer les règles commerciales et à améliorer les capacités commerciales des pays en développement (PED). Elle insiste sur l'initiative de l'aide pour le commerce lancée en 2005 lors de la conférence de Hong Kong en faveur des pays du Sud. Il s'agit de mobiliser les ressources pour développer les infrastructures de transport, les réseaux de télécommunication et les logistiques douanières. L'aide pour le commerce est perçue, par Pascal Lamy, directeur général de l'OMC, comme un catalyseur devant stimuler le commerce, les investissements et la croissance. Point de vue partagé par Valentine Rugwabiza qui regrette la situation du Liberia et du Madagascar où les exportations n'ont pas cessé de décroître. Selon elle, les échanges interafricains n'ont pas dépassé les 9% en 2006. « Les Africains dépendent de partenaires lointains, surtout avec l'Asie. Les échanges avec ce continent ont augmenté de 50% en trois ans », constate-t-elle. Le principal perdant dans cela est l'Union européenne (UE) qui, pourtant, est le partenaire traditionnel de l'Afrique.
Le casse-tête des APE
En dépit de l'ultimatum de l'OMC, fixé pour la fin décembre 2007, l'UE n'arrive toujours pas convaincre les 79 pays ACP (Afrique, Caraïbes et Pacifique) à signer des accords de partenariat économique (APE) qui sont pourtant discutés depuis 2002. Les APE devront mettre fin aux régimes préférentiels accordés aux pays ACP consistant en la franchise des droits douaniers des produits vendus en Europe. L'OMC a accordé une dérogation (waiver) à ce régime, considéré comme « discriminatoire », qui a expiré fin 2007 (nécessité de se conformer à l'article 24 du GATT sur les regroupements régionaux). L'UE veut en finir avec la « vision caritative moralisante » et traiter avec l'Afrique « d'égale à égale ». Les Européens et les pays ACP avaient conclu en 1975 la convention de Lomé (Togo) sur les relations commerciales, remplacée, en 2003, par les accords de Cotounou (Bénin). Ces accords prévoient un abaissement réciproque des tarifs douaniers, autrement dit libéraliser les échanges. Ce qui suscite des inquiétudes en Afrique compte tenu de la faible compétitivité des produits locaux face à des produits agricoles européens « subventionnés ». Les finances publiques des pays africains à faibles ressources vont subir de plein fouet la suppression des droits douaniers sur l'importation des marchandises européennes. South Centre, une organisation intergouvernementale de pays en développement basée à Genève, estime que les entreprises des pays ACP doivent améliorer leur niveau de qualité et s'adapter rapidement à une concurrence accrue des produits européens. Selon le Brésilien Darlan Marti, représentant de South Centre, les APE risquent de mettre en péril la sécurité alimentaire et retarder le développement de certaines industries manufacturières dans le Sud. « Les ACP exportent surtout des matières premières agricoles et combustibles à l'UE alors qu'ils importent des produits finis manufacturés ou produits agroindustriels. Les APE pourraient renforcer ces termes commerciaux défavorables », note-t-il lors d'un débat au siège du Bureau international du travail (BIT) à Genève. Darlan Marti note toutefois que les APE permettront d'adopter un agenda pour la modernisation des règles commerciales dans les pays ACP, ce qui favorisera l'investissement privé. Le président sénégalais Abdoulay Wade a été le premier à rejeter les APE disant que l'Afrique n'est pas encore prête pour instituer une zone de libre-échange avec l'UE. Membre de la Communauté économique des Etats d'Afrique de l'Ouest (CEDEAO) et de l'Union économique et monétaire Ouest africaine (UEMOA), la Côte d'Ivoire, qui ne fait pas partie du groupe des pays les moins avancés (PMA), a accepté de parapher « un accord d'étape » avant d'établir des APE avec l'UE en juin 2008. C'est le seul pays à le faire. Cela n'a pas manqué de susciter la colère des partenaires de la CEDEAO et de l'UEMOA qui n'ont pas apprécié « l'empressement » ivoirien. Emmanuel Gauze, ambassadeur de la Côte d'Ivoire à l'OMC, défend la nécessité de se conformer aux règles de l'OMC. Mais il dresse un constat : « Seuls les pays développés et quelques pays émergents ont su tirer avantage de la libéralisation des échanges. A l'inverse, et dans l'absolu, les pays africains n'ont pas eu les bénéfices tant escomptés de cette libéralisation en termes de croissance économique », dit-il lors d'un débat. Esther Busser de la Confédération syndicale internationale (CSI) propose la prolongation de la période de négociations des APE et plaide pour le maintien de la TSA (tout sauf les armes) applicable aux PMA. L'initiative TSA est un régime de libre accès au marché de l'Union européenne en franchise de droits à tous les produits originaires des PMA à l'exception des armes et des munitions. Pascal Lamy n'apprécie pas le fait que l'UE accorde des préférences aux pays ACP et pas aux autres pays d'Amérique latine ou d'Asie. A ses yeux, la TSA n'est pas discriminatoire puisqu'elle s'applique à tous les PMA sans exception. Il n'écarte pas l'option de non-reconduction de la dérogation du régime préférentiel entre l'UE et les pays ACP. « Un accord bilatéral conforme aux règles de l'OMC, c'est une affaire de négociations entre Européens et Africains (...). L'OMC n'est pas partie prenante de ces négociations et des difficultés qui leur sont liées », dit-il. Pascal Lamy reste d'avis que « les préférences » sont souvent fragiles. « Il ne sert à rien d'aller vers un accord bilatéral si vous n'obtenez pas plus que dans un accord multilatéral », argue-t-il.
Le bras armé des multinationales ?
« Les Africains pensent que l'OMC est le bras armé des multinationales. » L'affirmation est d'un journaliste camerounais. L'air serein, Pascla Lamy puise dans toutes les techniques de la pédagogie pour dire que ce n'est pas le cas. « Que l'OMC est une grande notoriété, j'en suis conscient. Que cette forte notoriété correspond à une bonne image, je sais que ce n'est pas toujours vrai (...). ll y a des raisons diverses et j'en débats régulièrement avec la société civile », dit-il au cours d'un débat dans la célèbre « green room » du bâtiment qui abrite l'organisation. « Des pays sont membres de l'OMC parce qu'ils estiment que l'ouverture des échanges apportent un plus. C'est notre credo économico-politique de base. L'expérience des cinquante dernières années nous renseigne que les pays qui se sont ouverts sont ceux qui se sont le plus développés », ajoute-t-il, estimant que le système mondial est « la volonté » des Etats-nations. Selon lui, les multinationales ne décident pas à l'OMC. La décision revient aux 152 Etats membres. Il cite l'exemple de l'accès aux médicaments génériques et les subventions à la pêche qui ont été imposés à l'OMC par les ONG. « Des ONG qui ont une capacité, en fonction de leur puissance de lobbying, à influencer l'agenda des négociations de l'OMC et obtenir des résultats », précise-t-il. Pascal Lamy reçoit régulièrement des représentants de la Confédération internationale des syndicats Oxfam (lutte contre la faim) et WWF (défense des animaux). Son bureau est ouvert aussi aux responsables de multinationales et de clubs d'affaires. « Je ne dis pas que l'ouverture des échanges est bonne tout le temps, partout et pour tout le monde. J'ai déjà pris des positions publiques claires et fermes. Mais je dis qu'en gros, c'est dans cette direction-là qu'il faut aller », dit-il. Les règles de l'OMC permettent, d'après lui, à certains pays, les plus pauvres notamment, de ne pas à ouvrir leurs échanges brutalement. Pascal Lamy regrette que la puissance de feu médiatique de l'OMC soit limitée. « Je ne peux pas passer 30% de mon temps dans la communication. J'ai du management à faire, de la négociation, etc. », dit-il. « A Seattle, beaucoup d'organisations de la société civile disaient qu'il fallait mettre l'OMC à la poubelle. Maintenant, certains disent que c'est bien d'avoir un arbitre, un gendarme. Les règles, c'est mieux que la loi de la jungle », dit-il. En 1999, des manifestants altermondialistes avaient réussi à bloquer une conférence de l'OMC à Seattle, aux Etats-Unis. Depuis, ce mouvement est devenu visible grâce au slogan « le monde n'est pas une marchandise », amenant l'OMC à revoir ses méthodes de travail. Selon Pascal Lamy, l'existence de règles rééquilibre les rapports de forces. « Si les pays en développement aiment bien l'OMC, plus que le FMI ou le Conseil de sécurité, c'est qu'ils savent qu'ils sont bien défendus en raison de la manière avec laquelle nous prenons les décisions », soutient-il. A l'OMC, la décision se prend sur trois niveaux. En haut, la conférence ministérielle qui se réunit une fois tous les deux ans. Au milieu, le conseil général, qui rassemble les ambassadeurs et les chefs de délégation, qui se réunit plusieurs fois par an au siège de l'OMC à Genève. En bas, trois conseils : le conseil du commerce des marchandises, le conseil du commerce des services et le conseil des aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC). Ces trois structures présentent des rapports au conseil général.