Au mois de févier 1986, le prix du pétrole dégringole à 5 dollars, tandis que le montant de la dette extérieure avoisine les 20 milliards de dollars. Que faire? La période 1980-1986 se caractérise essentiellement par la non-application des résolutions adoptées par le Congrès extraordinaire du FLN des 15-19 juin 1980, qui préparaient pourtant le terrain à la diversification de l'économie algérienne. On se limitera, ci-après, aux principales décisions prises: «Développement des bases matérielles et techniques de l'agriculture»; «Mise en oeuvre d'une politique énergétique conciliant les besoins actuels et prévisibles de l'économie nationale et ceux des générations futures»; «Elaboration d'une politique de développement industriel destinée à satisfaire les besoins prioritaires en produits industriels et de service et accroitre leur rôle dans l'intégration de l'économie»; «Orientation des investissements nouveaux vers les activités liées aux secteurs prioritaires notamment l'habitat, les infrastructures économiques et sociales, l'éducation et la formation»; «Développement d'une industrie de montage afin de satisfaire les besoins en biens de consommation ou d'équipement»; «Rationaliser et rentabiliser l'outil de production par l'utilisation optimale des capacités installées, la valorisation et le développement de l'emploi productif et la limitation de l'emploi non productif au minimum incompressible»; «Intégration du secteur privé afin de le faire contribuer de manière positive à l'effort de développement du secteur industriel». Ces décisions s'appuyaient sur deux fondements irréfutables, énoncés par le Congrès dans les termes suivants: (1) «l'accumulation nationale n'a été obtenue essentiellement que par l'exploitation intensive de la rente liée aux hydrocarbures»;(2) «tous les secteurs de production de biens et services indépendants participent encore très faiblement à cette accumulation». Au lieu de s'appliquer à mettre en oeuvre ce projet révolutionnaire, le Policy maker lui tourne délibérément le dos. Sous le slogan «Pour une vie meilleure», le pouvoir arbitre en faveur de l'amélioration des conditions de vie des Algériens, en recourant massivement à l'importation de biens de consommation (programme anti-pénurie 1 puis PAP 2), alors que les entreprises exprimaient un réel besoin d'investir pour rénover et réhabiliter leurs équipements. Par ailleurs, la fameuse restructuration organique des entreprises publiques, menée tambour battant par le Premier ministre de l'époque, A. Brahimi, achèvera d'en détruire la substance, désorientant le management et démultipliant les coûts d'exploitation des entités publiques. La trop forte dépendance de l'Algérie à l'égard de la contrainte extérieure accouche, à partir de 1984, d'une augmentation significative de l'inflation (entretenue en partie par la dévaluation du DA), cependant que la désorganisation du secteur public économique, l'apathie d'un secteur privé parasitaire (car survivant grâce aux seules commandes de l'Etat) se liguent pour faire augmenter le chômage et le sous-emploi. Quant à l'Université, elle déverse des milliers de diplômés sur le marché du travail, lequel est non seulement dans l'incapacité de les absorber mais n'est pas davantage en mesure d'utiliser rationnellement les meilleurs d'entre eux. Pour autant, cette situation calamiteuse ne semble favoriser aucune mutation qualitative, qu'il s'agisse par exemple de réhabiliter l'agriculture en garantissant aux producteurs directs la propriété des moyens de production, de relancer le BTP pour faire face à une demande de logements sociaux estimés à l'époque à trois millions d'unités, de promouvoir des politiques d'éducation et de formation appropriées, d'associer le secteur privé en lui définissant ses droits mais aussi ses obligations(ce qui supposait une libéralisation sélective du marché), enfin doter le pays de facteurs d'attractivité destinés à encourager l'implantation d'investissements étrangers. Au mois de févier 1986, le prix du pétrole dégringole à 5 dollars, tandis que le montant de la dette extérieure avoisine les 20 milliards de dollars. Que faire? La situation économique et sociale est au plus mal et le gouvernement Brahimi ne peut mener à bien, si tant est qu'il en soit capable, quelque réforme que ce soit. A la dégradation du climat social (émeutes de Sétif et de Constantine) vient se greffer l'irrédentisme de groupuscules islamistes qui défient ouvertement l'Etat en organisant des maquis. Le gouvernement n'entend se résoudre ni à un ajustement structurel interne, ni a fortiori à un rééchelonnement de la dette extérieure, qui s'effectuerait obligatoirement sous l'étroite supervision du FMI ainsi que des Clubs de Paris et de Londres. Une dévaluation sensible du DA, une restructuration des entreprises publiques signifiant par la force des choses la compression de dizaines de milliers de salariés, la suppression du soutien par l'Etat du prix des produits de première nécessité, la libération des tarifs publics; l'ensemble de ces mesures aurait immanquablement conduit à une véritable explosion sociale que les autorités de l'époque eussent été dans l'incapacité de maîtriser. Le consensus national est alors a minima et interdit toute politique de rupture avec le système rentier susceptible de compromettre les acquis sociaux, fussent-ils précaires, des populations (catégories moyennes comprises). Le caractère inachevé des réformes entre 1987 et 1994 Un travail de réflexion considérable est mené, à partir de 1986, par une équipe de réformateurs conduite par le secrétaire général de la Présidence, Mouloud Hamrouche, pour déterminer le rôle et la place de la puissance publique au sein de la nouvelle économie politique à concevoir. Pour l'essentiel, cette équipe recommande la contractualisation des rapports entre l'Etat et les entreprises et la primauté donnée, en toutes circonstances, au principe de commercialité dans les transactions portant sur la production et les échanges. Le passage à l'économie de marché n'est pas alors conditionné par la privatisation des entreprises publiques, ni même à leur restructuration autoritaire, pas plus qu'il n'est question de procéder à quelque rééchelonnement de la dette extérieure, voire même seulement à son refinancement, moyennant des gages qui seraient donnés à la communauté financière internationale. En réalité, il s'agissait de se demander de quelle façon il serait possible de fabriquer ex nihilo les linéaments d'une économie de marché qui n'existait même pas dans les limbes. Les questions fondamentales étaient les suivantes: peut-on aller vers l'économie de marché sans un Etat capable de garantir les droits de propriété, les pratiques concurrentielles, les normes de sécurité (technologiques, alimentaires, sanitaires), de faire respecter les principales règles du jeu dans le domaine de la propriété intellectuelle, de veiller à la protection des droits des investisseurs tout en les contrôlant au regard des engagements pris? En l'absence d'institutions de régulation du marché qui soient efficaces et indépendantes? En l'absence d'un système de formation en adéquation avec les exigences de la recherche fondamentale et appliquée, etc.? Ce qui est incontestable, c'est qu'il ne ressort de cette construction formelle aucune vision de la nature des restructurations industrielles à opérer, des filières de production qu'il convient d'abandonner ou, à tout le moins, de ne plus soutenir. N'apparaît pas davantage une stratégie sectorielle de développement, condition sine qua non de la reconquête du marché intérieur dans une économie totalement tournée vers l'importation. L'ensemble du dispositif législatif et réglementaire adopté depuis les lois sur l'autonomie (janvier 1988) jusqu'à la réglementation des investissements étrangers (octobre 1993) en passant par la loi sur la monnaie et le crédit et celle sur les relations de travail (avril 1990), la suppression du monopole de l'Etat sur le commerce extérieur (février 1991), l'instauration d'une nouvelle fiscalité des revenus et des bénéfices de sociétés (LF pour 1992), sera impuissant à atténuer les rigidités bureaucratiques lovées au sein même des appareils de l'Etat et des entreprises publiques. Le Policy maker semble considérer que le volontarisme juridique peut servir d'accélérateur à la prise de conscience de l'urgence de réformes libérales, hâter le processus de désétatisation (notamment dans l'agriculture à la faveur de la loi du 3 décembre 1987) et générer par lui-même un processus vertueux de libre concurrence entre les différents agents économiques. Las! La diversification de l'économie ne peut reposer sur la seule transformation du cadre juridique des relations entre les entreprises publiques et l'Etat, d'une réforme de la fiscalité ni même de l'octroi d'un statut d'établissement indépendant à la Banque d'Algérie, laquelle est alors dans l'incapacité d'exercer un contrôle prudentiel minimal sur les quelques banques publiques qu'elle a sous sa tutelle. Les trois principaux facteurs qui expliquent l'ineffectivité des réformes économiques sont, en substance, les suivants: L'inversion des préalables Il fallait d'abord rétablir les équilibres macroéconomiques, autrement dit les fondamentaux de l'économie, avant d'engager des réformes microéconomiques dont le succès, comme l'attestent toutes les expériences étrangères répertoriées à ce jour, est subordonné à la stabilisation de la monnaie à un taux de change reflétant les différentiels de productivité entre le marché domestique et l'extérieur. L'endettement extérieur devait être réduit et rester raisonnable au regard des capacités prévisibles de remboursement du pays, le marché du travail régi par la loi de l'offre et de la demande, les entreprises publiques sommées de produire au coût marginal, les niches fiscales et sociales qui alimentent sans cesse les déficits publics sans remédier à l'aggravation du chômage et de la précarité sociale, supprimées. L'absence d'adhésion de la haute administration algérienne à une politique de réformes qui n'était pas assortie d'obligations de résultats quantitatifs et hiérarchisés dans le temps. De surcroît, les réformes semblaient à certains observateurs porter en germe une remise en cause à terme de la prédominance de l'ensemble de la technostructure, d'où l'apparition d'un déficit de légitimité du pouvoir politique au sein même de la sphère de décision. La circonspection de la communauté financière internationale à l'égard de réformes qui étaient susceptibles, selon elle, d'être compromises par l'instabilité politique du pays (notamment après la victoire du FIS aux élections locales du 12 juin 1990), d'où l'absence de soutien des banques étrangères et des principaux partenaires commerciaux de l'Algérie aux réformateurs. Les trois successeurs immédiats de Mouloud Hamrouche (Sid Ahmed Ghozali, B.Abdesslam et R.Malek) n'acquiesceront pas, tout comme lui, à un rééchelonnement de la dette extérieure et rejetteront l'ensemble des conditionnalités exigées par les bailleurs de fonds pour redresser les finances algériennes. S.A.Ghozali escomptait des modifications à la loi pétrolière 86-14 (loi du 4 décembre 1991) qu'elles apportassent une bouffée d'oxygène au Trésor public, B. Abdesslam s'était fait le chantre d'une fantomatique économie de guerre (dont l'idée fut heureusement balayée d'un revers de la main par des décideurs enfin lucides), cependant que R.Malek ouvrait subrepticement la voie de l'ajustement structurel qu'il reviendra, in fine, au courageux et sincère Liamine Zeroual de mettre en oeuvre dans les conditions que l'on sait, à partir d'avril 1994. (*) Professeur de droit [email protected]
